미국의 공공부문 인적 자원관리이론의 역사적 발전과정

 

미국의 공공부문 인적 자원관리이론의 역사적 발전과정

Ⅰ. 서론

  "인사(人事)가 만사(萬事)"라는 말은 동서고금을 막론하고 인적 자원의 중요성에 대한 인식은 동일 한 것 같다. 사람을 다루는 문제에 대한 접근은 전통적으로 혈연이나 지연을 중심으로 하는 정적 관리사고에서 출발을 하다가 점차적으로 능력과 성과(成果) 그리고 실적에 따른 보다 합리적이고 이성적인 관리사고로 바뀌어 오고 있는 것이 그간의 사정이라 말 할 수 있다.

 미국은 유럽 대륙과 같은 관료제적 전통을 경험하지 않았음 뿐만 아니라 전통적으로 직업공무원제도를 민주주의에 대한 위협으로 인식하여 왔다. 다른 말로 하자면 관직의 장기 점유는 관료주의를 촉진하며 그 결과 행정의 민주화를 저해 할 가능성이 큰 것으로 생각되어져 왔다. 이에 따라 미국에서는 공직자의 임기를 대통령의 임기와 일치시키는 4년 임기법(Four Years’ Law)을 1820년에 제정하여 실시하였다.

Ⅱ. 미국의 인사행정 발전과정

  1. 보호시기(1789-1829)

     헨리는 미국의 인적 자원관리에 대한 발전과정을 크게 7가지 단계로 나누고 있다. 첫 번째 단계인 보호시기는 모셔의 표현에 따르자면 신사에 의해 이루어진 정부로 이해 할 수 있다.

 즉 정부고위직의 65%정도가 명망 있는 집안출신들로 훌륭한 공식교육을 받은 대지주출신이나 사업가 또는 전문직종에 종사하는 계층의 신분을 지닌 자들로 충원이 되었기 때문이다. 그래서 이 시기를 민주주의를 하기는 했으되 ‘국민에 의한 민주주의’ (Democracy by the People) 보다는 ‘국민을 위한 민주주의’(Democracy for the People)를 했다고 이야기한다.

  2. 엽관제 시기(1829-1883)

     잭슨는 동부상류계층에 의하여 독점되어 오던 공직을 서부 개척민을 포함한 일반대중에게 공개하기 위하여 엽관주의(spoils system)를 민주주의의 실천적인 정치원리라고 선언하고 미국 인사행정의 공식적인 기본원칙으로 채택하였다.

 그는 모든 공직은 건전한 상식을 갖춘 사람이면 누구나 수행 할 수 있을 정도로 단순하기 때문에 공직의 장기점유는 그에 따른 순기능보다는 역기능이 더욱 크다고 지적을 하면서 엽관주의를 통하여 공직의 대중화를 추진하였다.

3. 개혁시기(1883-1906)

    1865년에서 1883년에 이르기까지 소수의 이상적 지식인들이 주축이 된 개혁세력들이 존재하여 이들이 이러한 불합리한 인사제도에 대한 개혁을 요구하고 나왔다. 이들이 바로 커티스, 슐쯔, 다나, 젠키스 등의 민간개혁운동가들이다.

  이들의 노력에 힘입어 1877년 미국 역사상 처음으로 ‘뉴욕공무원제도개혁협회’가 창설되었다. 그 후 1881년 8월에 이 협회를 본 딴 13개의 관련협회들이 커티스를 총재로 하여 ‘전국공무원제도개혁연맹’으로 합병되어 단일화되었으며 이 기구는 오늘날까지 공무원제도개혁을 위해 활동을 하고 있다. 이때 영국의 실적제개념은 이러한 개혁가집단들에 많은 관심을 불러일으켰다.

    1) 영국의 인사행정의 변천과정과 그 내용 : 정실주의에서 실적주의로

       영국의 실적제는 1855년에 제정된 추밀원령을 거쳐 1870년의 추밀원령에 의하여 제도적인 기초가 확립되었다.

 1853년에 발표된 ‘노스코트와 트레벨리언 보고서’는 공개경쟁 채용시험에 의거해 공무원을 채용 할 것과 시험을 관장할 독립적인 중앙인사위원회를 설치하고, 시험을 정기적으로 실시하며 합격자에게는 시보기간을 설정할 것 등을 건의하였다.

  그러나 이러한 내용은 노스코트와 트레벨리언 보고서의 권고내용을 모두 수용 한 것은 아니다. 따라서 영국에서의 실적제의 확립은 이를 보완한 1870년 6월 4일의 추밀원령에 의해 이루어졌다고 볼 수 있을 것이다.

 

    2) 개혁시기의 미국의 인사행정의 변천과정과 그 내용 : 엽관주의에서 실적주의로

      이러한 영국의 실적제에 대한 영향력은 대서양을 건너 미국의 조야(朝野)에 많은 영향을 끼쳤다. 우선 미국 의회에서는 엽관제를 폐기하고 실적주의를 확립하려는 움직임이 일어났는데 이때 앞장을 선 자가 바로 젠크스(Thomas A. Jenkes)이다.

  그는 1865년 공무원제도개혁에 관한 법률안을 제출했다. 이 법률안은 동료의원들에게 관심을 끌지 못했으나 이에 굴하지 않고 1867년에 다시 법안을 제출하고 1868년에는 공무원제도개혁에 관한 상세한 보고서를 제출하기까지 하였다.

      ① 펜들턴법의 내용과 인사위원회의 설치

         1883년 1월 16일 상원 공무원제도개혁위원회 위원장이었던 오하이오주 출신의 펜들턴 상원의원의 이름을 딴 펜들턴법안이 의회에서 통과를 하여 펜들턴법이 제정되었고 이로 인해 양당적이고 독립합의형의 중앙인사기관으로 인사위원회가 만들어 지게되었다. 물론 이 위원회는 엽관주의적 인사행정의 폐단과 인사상의 정치적 압력을 배제하려는 목적으로 설치되었다.

      ② 공무원의 정치참여

        특히 공직에 대한 정당의 지배와 공무원의 정치활동을 금지시키는 내용을 골자로 하는 ‘해치법’이 1939년에 제정되어 실적주의 확립에 기여하게 되는데 이것도 바로 이 펜들턴법의 공무원들의 정치활동금지라는 입법적 사고가 계승 발전된 것으로 이해 할 수 있는 것이다.

      ③ 인사위원회의 성격에 관한 논란 : 합의제 혹은 단독제

        1891년 그 당시 인사위원회의 위원이었던 루우즈벨트는 하원의 인사분과위원회에서 단독제가 합의제에 비해 보다 능률적이라고 주장을 하였고, 1932년에 들어와서 후버대통령이 인사청장관을 두고 위원회는 자문기관으로 바꿀 것을 제안하였으나 이 역시 좌절되었다.

 제1차 후버위원회는 위원회제의 폐지에 대해서는 거론하지 않고 위원장에게 행정책임을 부과하는 방향으로 인사위원회를 개편 할 것을 건의 하였고, 이 건의에 따라 이루어진 1947년의 대통령의 기구개편계획 제5호에 의하여 인사위원회의 일상적인 행정사무는 정책의 결정, 준입법적 기능 및 준사법적 기능 등으로부터 분리되어 인사위원장의 소관사항으로 되었다.

      ④ 정치로부터 행정의 결별

        팬들턴법의 제정과 이로 인해 인사위원회가 설치된 이 시기는 이러한 개혁적 분위기로 인해 개혁대상이 되는 정치에 대해 부정적인 사고를 갖게 되는 사람들이 많았다. 모셔는 그래서 이 때를 ‘선(善)에 의해 지배되는 정부의 시기’라고 이름을 붙였다. 모든 것이 윤리적인 잣대에 의해 가늠이 되었고 그러한 맥락에서 정치는 더럽고 추한 것일 수밖에 없었다.

이 시기에 활동을 했던 윌슨은 이러한 분위기에 영향을 받아 "행정의 연구"라는 논문에서 정치로부터 행정의 분리를 주장하였던 것이다.

  4. 과학적 관리시기(1906-1937)

     1900년대 들어서면서 경영학분야의 많은 학문적 성과들이 행정에 영향을 끼치기 시작하였다. 특히 테일러와 길브레쓰의 시간연구 등을 골자로 하는 과학적 관리운동은 능률성을 중요가치로 내세우면서 행정에 많은 영향을 준 것이다. 인사 분야에서 이러한 과학적 관리의 영향은 1906년에 그 유명한 ‘뉴욕시정연구회’를 창설하게 만든다.

 이 연구회는 공공부문에 과학적 관리의 기법들을 연계시켜 주는 역할을 수행하였다. 과학과 기법이 공공부문에서도 강조되었고 계량 지향적인 방향으로 흘러 직무명세, 생산성측정, 훈련프로그램, 시험제도 등이 능률성에 입각한 계량화의 방향으로 나아갔다.

 그리고 1923년에 ‘분류법’이 제정되어 공직자중 실적주의의 적용을 받는 분류직의 범위를 확대시켜 나가게 되어 실적주의를 정립해 나가는데 기여를 하게 되었다.

  5. 행정관리 시기(1937-1955)

    1932년에 뉴우딜 정책이 이루어지면서 정부역할에 변화가 왔다. 공적인 문제들에 대해 공공부문은 보다 더 적극적이고 공격적으로 대처해 나갈 것이 요구되어졌다. 이러한 분위기는 인사부문에서도 그대로 적용이 되었다. 관리가 공공부문의 인사행정에 새로운 목표가 된 것이다. 종전까지 지배적인 정치·행정이원론에 대해서도 회의를 가지게 되고 많은 사람들이 점점 정치적 역할과 정책결정에 대한 정부의 역할에 관심을 가지게 되었다.

    1) 행정관리시기의 위원회들의 활동과 그 내용

       바로 이러한 분위기가 가시적으로 드러나게 되는 것이 바로 ‘브라운로우 위원회’로 잘 알려진 ‘루즈벨트대통령을 위한 행정관리위원회’의 1937년에 발간된 보고서이다.

  루즈벨트대통령은 이 보고서의 제안을 받아들여 중앙인사기관인 인사위원회의 권한을 각 부처에 이양하는 조치를 취했다. 즉 루즈벨트는 연방의 각 부처가 인사관리를 책임지는 단위기관을 설치하도록 하는 행정명령을 발하였는데 이는 소극적 인사행정에서 능률주의적 접근방법을 통한 현대적 인사행정이 도래하였음을 의미하는 것이다.

    

    2) 고위관리직의 출현과 직업공무원제의 시도

       1953년에 제2차 후버위원회가 열렸는데 이 위원회에서는 정치·행정이원론은 아직은 유효하지만 보다 현실적으로 운용될 필요가 있음을 확인하였으며 이러한 맥락에서 직위분류제도를 기초로 한 미국의 인사행정을 비판하고 고위관리직으로 새롭게 직제화 하는 것을 내용으로 하는 권고안을 내 놓았다. 그러나 이러한 2차 후버위원회의 권고안은 강력한 반대에 직면하여 좌절될 수밖에 없었다.

 그러다가 과거의 영국의 행정계급과 유사한 이 고급공무원제도는 1978년 10월 13일 공무원제도개혁법 제정때 계급제적 성격을 지니는 고위관리직으로 부활이 되었다.

    3) 공무원의 단체행동권과 정치적 중립

       공무원의 단체행동권 즉 파업권에 대한 중요한 법률이 제정이 되었다. 노농3권을 인정하고 있는 영국과 달리 미국은 연방정부 뿐만 아니라 주나 지방정부의 공무원노조가 법을 위반해 가면서 파업을 감행하는 것을 용인하지 않고 있다.

  여기에서 한 걸음 더 나아가 1947년에 제정된 ‘태프트·하틀리법’에 의해 공무원의 파업은 원칙적으로 금지되었다.

  공무원의 정치적 중립과 관련된 중요한 법이 제정된 것도 바로 이 시기이다. 1939년 8월 2일에 공포된 제1차 ‘해치법’이 바로 그것이다. 이 법은 분류직공무원뿐만 아니라 고위정책결정직을 제외한 모든 비분류직공무원의 정치적 활동을 제한하는데 목적을 두고 제정된 것이다.

  6. 전문화시기(1955-1970)

     제2차 후버위원회는 1955년에 보고서를 발간하여 전문주의의 가치를 크게 강조하게 된다. 이제 행정공직자들도 점차적으로 높은 교육을 받고 자신의 공직으로서의 경력을 다듬으면서 정부의 업무를 수행하게 되는 것이다. 또한 더 이상 공직에 전문직종인 변호사, 과학자, 의사, 통계학자, 그리고 기타의 전문가들이 들어오는 것을 막을 수 없게 되었던 것이다.

 7. 전문화된 행정시기(1970년-현재)

     일곱 번째 단계는 1970년에서부터 현재까지로 설정을 하고 이 시기를 전문화된 행정시기(the Professional Public Administration Period)로 명명하고 있다.

    1) 모범적인 공인사행정법의 제정

      1970년에 ‘전국공무원연맹’에 의해 ‘모범적인 공인사행정법’이 제정되었기 때문이다. 이 법은 이 연맹에서 1953년에 만든 모델 법을 대치하는 것이다.

  이 법은 공무원들을 당파성에서 보호하는 것에 강조점을 두기 보다는 1937년의 브라운로우 위원회의 가치를 반영하는 것을 특징으로 하고 있다. 인사관리의 책임자는 대통령에 의해서만 임명되고 해직시킬 수 있으며 시민자문위원회는 인사위원회에 의해 대치되어야 하고 서로 다른 부서의 공무원의 인사이동이 용이하게 되어야 한다는 것 등이 이에 포함되었던 것이다.

  이러한 브라운로우 위원회의 건의내용에 추가해 이 법은 공무원의 노동조합행위와 단체교섭권을 인정하고 정치행위에 대한 제한을 완화하였다. 또한 기회의 형평성을 보장하는 내용도 담고 있다.

    2) 공무원의 정치적 참여에 대한 시각

       이 시기에 있어서의 공무원의 정치적 참여에 대한 시각은 실적제를 보호하고 정부를 효율적으로 운영한다는 논리가 다른 어떤 논리보다 앞서 상당한 진통을 겪게 된다. 1973년의 ‘미 국인사위원회 대 집배원전국연합’의 사례에서 6 대 3으로 미연방대법원은 공무원의 정치참여에 대해 제동을 거는 판결을 내렸다. 즉 의회는 실적제를 보호하고 정부를 효율적으로 운영하기 위해 공무원의 정치적 활동을 제한 할 권리가 있다고 판시한 것이다. 또한 ‘브로드릭 대 오클라호마’사례에서도 법원은 정치활동을 제한하는 것을 지지하는 판시를 하였다.

  1976년 초 연방공무원이 정치선거운동에 참여하고 정치적 직책에 지명되거나 선거하는 것을 허용해 주는 내용을 골자로 한 해치법(Hatch Act)개정에 대해 의회는 통과시켰으나 포드대통령이 거부권을 행사하여 이를 좌초시켰다.

    3) 공무원제도개혁법의 제정과 그 내용

       1975년 닉슨대통령이 미국대통령으로는 역사상 처음으로 대통령직을 임기 중간에 사직했다. 물론 그 이유는 워터게이트사건 때문이었다.

 이 사건으로 공적 관료제에 대한 미국시민들의 이미지 즉 인상은 부정적이 되었던 것이다.

이것이 계기가 되어 카터대통령 재직 시인 1978년에 ‘공무원제도개혁법’이 제정되게 되는 것이다.

 이 법은 정부의 인사와 관련된 두 개의 분리된 기관들을 설립하게 하였다. 즉 ‘인사관리청OPM)’과 우리나라로 보면 소청심사위원회와 유사한 기능을 수행하는 기관인 ‘실적제보호위원회(MSPB)’가 그것이다.

    4) 고용기회평등에 관한 논쟁의 대두

       최근에 들어 실적제에 대한 새로운 개념정의와 이와 연관된 고용기회평등을 요구하는 강력한 압력과 요구들이 특히 인종적으로 소수인 집단들과 여성, 공공노조 및 공무원관련노동조합, 그리고 헌법과 이와 관련된 다른 법의 위반에 의해 피해를 보았다고 주장하는 개별 피고용인들에 의해 제기되고 있다.

  1957년에 제정되고 1960년과 1964년에 각각 수정·보완된 ‘인권법’, 그리고 1972년에 제정된 ‘고용기회평등법’, 그리고 이에 따른 적극적 고용 프로그램들과 사법부의 결정 등이 이러한 요구의 법제적 뒷받침을 해 주고 있다.

  1971년에 일어난 ‘그리그즈 대 듀크 전력희사’ 사례에서 미국연방대법원은 고용주가 인종, 성, 종교, 국적 및 학력에 따라 차별을 선별적으로 해야 된다고 할 때 그러한 선별이 직무와 여하히 관련되는가를 입증해야 하며 만약 이러한 입증을 하지 못할 경우 그것은 불법적인 차별이 된다고 판시 하였는데 이러한 결정은 고용기회의 평등에 상당히 긍정적인 영향을 끼쳤다.

Ⅲ. 결론

   

   미국에서의 공공부문의 인적 자원관리와 연관된 부문의 역사적 발전과정을 고찰해 보았다. 이러한 연구의 결과 얻은 새로운 시사점을 몇가지로 요약해 볼 수 있을 것이다.

  첫째, 보다 민주적이고 책임성이 높으며 효율적인 합리적 인적 자원관리를 위해 많은 시행착오를 감내해 왔다는 점이다.

  둘째, 보다 나은 제도를 갖기 위해 비교행정연구가 시의성있게 시도되어졌으며 그 결과들이 미국적 행정토양과 조화롭게 접목되어 발전되었다는 점이다. 특히 영국의 정실제에서 실적제로의 이행에 대한 역사적 실험에 관심을 가지고 이를 미국의 것으로 토착화하려는 노력에 대해 평가를 할 수 있다.

  셋째, 인적 자원관리와 관련된 행정이념이나 가치에는 여러 가지가 있을 수 있겠지만 논의의 편의를 위해 민주성과 효율성이라는 양면적 가치로 대비시켜 본다면 미국의 인적 자원관리의 역사적 발전과정은 이러한 양 가치의 조화로운 접목을 위한 노력의 과정이라고 평가할 수 있다는 점이다. 지나치게 민주성에 경도되어 효율성을 저해하지 않을 뿐만 아니라 역으로 효율성에 매달리다 보니 민주성을 가벼이 하는 어리석음을 지양하고 이러한 중요한 양면적 가치를 조화롭게 접목시키려는 노력이 인적 자원관리의 이면에 짙게 깔려 있음을 감지 할 수 있는 것이다.

  넷째, 미국의 인적 자원관리와 관련된 노력이 정부만의 독점적인 노력이라기 보다는 민간부문과의 상호교류와 연계에 의해 이루어져 보다 높은 시너지적 상승효과를 얻어낼 수 있었다는 점이다.

  다섯째, 직위분류제 체계에 고위관리직과 같은 계급제적 요소가 가미되어 전문성을 전제로 하는 직업공무원제에 근접되는 제도적 변화를 낳고 있다는 점과 이와 연관하여 행정관료제에 대한 부정적 선입견이 보다 전향적으로 변화를 맞이하고 있다는 점이다.

  여섯째, 공무원의 노동권과 정치적 중립에 대한 규제가 완화되는 방향으로 나가고 있다는 점이다. 아직 여러 가지 걸림돌과 사회적 또는 정치적 역풍이 없는 것은 아니지만 점차적으로 공직에 대한 규제나 정치적 영향으로 부터의 중립화에서 탈피하여 보다 자율적이고 자기 책임적인 공직관을 정립시키려는 실험적인 노력이 나타나고 있는 것이다. 이것이 제대로 정립이 될 수 있다면 공직의 안정성과 자율성을 증진시킬 뿐만 아니라 나아가서는 공무원들로 하여금 동기를 유발·촉진하는 중요한 모멘트로 작용할 수 있다는 점에서 전향적인 주의가 요구되는 대목인 것이다.

  일곱째, 인사상의 임용이나 승진, 승급, 그리고 전보 등에 있어서 민주성과 형평성 그리고 역차별성에 대한 논의가 보다 심도 깊게 사회적 이슈로까지 확대되어 논의되고 있다는 점이다.

  이상의 시사점들은 한국의 인적 자원을 민주적이고 효율성있게 그리고 합리적으로 관리해 나가는데 있어서 좋은 시금석이 되어 줄 것으로 판단이 되는 만치 비록 시행착오나 도입·수용상의 사회적 저항이나 비용이 요구되어진다 하여도 한국적 정치·행정토양과 잘 대비를 시켜 조화롭게 접목을 해 나갈 수 있도록 노력을 경주하여야 할 것이다.