발전행정이론

 

발 전 행 정 이 론

(Theory of Development Administration)

                                                                     박 풍 규

Ⅰ. 서론                              Ⅴ. 발전행정의 요소         Ⅱ. 발전행정의 역사                   Ⅵ. 발전행정의 문제점        Ⅲ. 발전행정의 특징                   Ⅶ. 결론(발전행정의 방향)               Ⅳ. 발전행정의 발달

Ⅰ. 서론 

 1. 문제제기

    1950년대 중반 태동 이래 미국의 선도와 후원 하에 급속히 성장한 비교 및 발전행정 연구는 1970년대 중반 이후 냉전구도의 약화에 따른 미국의 관심 저하와 제3세계 학자들이 중심이 되어 근대화론으로 대표되는 서구식 발전전략의 허구성을 집중 공격하기 시작하면서 침체기를 맞이하게 된다. 하지만 1980년대 중반 이후 우루과이라운드 협상타결을 계기로 세계화의 심화가 가속화되고, 이러한 세계화의 흐름이 자국에 미치는 영향을 이해하거나 그것을 자국의 실정에 맞게 관리․유도하기 위한 각국의 새로운 발전전략에 대한 논의가 확산되기 시작한다.

   1950년대의 비교행정론은 기능주의의 관점에서 행정학의 과학화에 많은 기여를 하였으나 후진국 및 신생국의 발전 방법을 제시해 주지 못하였으며 이에 발전목표 지향적인 발전행정이론이 1960년대에 모색되고 발전되기에 이른다.

 2. 발전행정의 개념

    발전행정은 발전목적에 진력하기위한 프로그램 또는 프로젝트(사업)의 사상을 성취하기 위한 조직화된 노력에 관하여 언급하는 것을 말함이다.

 발전의 근본적인 생각은 물리적, 인간적, 문화적 환경을 형성하는 인간사회의 능력을 증진시키는데 있다는 것이다.

 발전적인 관점에서 보면, 정부의 능력은 환경를 변화시키기 위한 설계를 결정하고 환경자체의 변화를 성취하고 만든다.

 발전행정은 물리적, 인간적, 문화적 환경의 형태를 재구성하여 설계 디자인한 프로그램을 성취하기 위하여 노력을 할뿐만이 아니라, 그러한 프로그램 내에서 참여하기 위한 정부의 능력을 증대시키기 위하여 투쟁을 한다.

 발전행정 개념은 가치함축적 의미를 가정하는데 이는 행정이 추구해야 할 발전의 지향점을 둘러싸고 집단이나 국가간에 긴장과 갈등구조가 잠재되어 있기 때문이다.

    1) 리스크에 의하면 발전행정개념

      ① 적극적 개념 : 발전행정은 `국가발전사업의 책정․추진 및 관리`와 이를 주도해 갈 행정의 발전을 포함하는 개념이라고 본다. 이러한 적극적 개념이 일반적 견해이다.
      ② 소극적 개념 : 발전행정은 전체 사회체제의 변화의산물이라고 봄

    2) Weider의 견해 : 행정발전은 국가의 정치․경제․사회적 목표달성을 위해 정부조직을 이끌어 가는 과정으로서 특히 발전목표의 달성요인을 강조함

    3) Montgomery의 견해 : 발전행정의 실체는 계획된 변동(Planned change)의 추구

    4) Panandiker의 견해 : 발전행정은 계획된 사회변동의 관리

    5) Esman의 견해 : 발전행정은 목표달성을 위해 여러 가지 과업들을 수행하는 행동계  획의 수립 및 집행과정이다.

    6) Landau의 개념 : 발전행정은 사회변동을 설계․공작하는 지시․정향적 과정이다.

Ⅱ. 발전행정의 역사 : 진화단계별 특성

1. 형성기의 비교 및 발전행정(2차 대전 이후 ～1971)

    1) 발전행정 연구의 대두 배경(제2차 세계대전 직후)

      발전행정연구가 등장하게 된 계기는 제 2차 세계대전이 끝나면서 부터이다. 제2차 세계대전은 일순간에 미국의 고립주의를 붕괴시키는데 크게 기여했고 이 전쟁을 계기로 미국이 세계의 각축장에 뛰어들게 되었으며 미국인들로 하여금 타 국가들, 다시 말하면 동맹국, 무역 상대국 기르고 지속적인 위협으로 생각되는 국가들에 대한 연구와 이해의 필요성을 인식하도록 만들었고 제3세계의 많은 신생국들은 미국의 원조물자를 효율적으로 활용하지 못했고, 오히려 공산주의의 위협이 커서 이들 국가에서의 민주정치의 확립에도 크게 확신을 주지 못함에 따라 물자원조의 실효성을 거두기 위해서는 먼저 원조를 받아들이는 신생국 정부들의 행정이 발전되어야 한다는 인식아래 행정을 기술원조라는 범주에 포함시켜 근대 행정이론과 발전기법을 신생국에 소개하기 시작하였다.

 발전행정론은 제3세계 국가발전전략과 발전기법을 좀더 적극적으로 제공하기 위해 만들어진 선진국의 수출용 학문임

    2) 발전행정 논의의 확산(1953～1971)

      당시 발전행정 연구의 초점들로는 ①발전의 필요성(특히 경제적 필요성), ②개도국들과 선진국들 간의 필요성에 대한 차이 ③발전을 관리할 수 있는 가능성 ④발전 노하우 이전의 가능성 ⑤저개발 국가들의 정치, 사회,경제,문화적 조건들의 변화 가능성 및 개선 가능성 ⑥서구 국가들처럼 되고 싶은 목표를 가진 개도구구들에 의해 채택된 모델로서 선진 공업국들이었다.

 발전행정 연구는 학문적 관심이라는 관점에서 볼 때 의도적으로 계획되었을 뿐만 아니라 높은 수진의 현실 지향성을 지니고 있다. 이것은 어느 특정한 정부정책들을 추진하는 것에 대한 정치적이고 개인적인 확신들과 해당 분야의 학자들 사이에서 관심을 증대시키는 데 기여하는 요인을 작용하고 발전행정의 연구들에서 관찰되는 또 하나의 뚜렷한 특성으로 전 세계 모든 정부들의 주요 제도적 장치로서의 공공관료제에 대한 지속적 강조를 하였다.

  

  2. 침체기의 비교 및 발전행정 연구(1971～ 1980년대 중반)

    1) 재정적 어려움 

    2) 이론의 취약성

    3) 발전행정 연구에 대한 어용 논란

    4) 발전실제의 우울한 결과와 발전행정론의 퇴조

       초창기 발전행정론의 활성화를 주도한 실용주의적 관심체계는 관련 논의의 다변화를 초래하였는데 특히 발전행정의 대부분은 비교행정의 한 부분으로 다루어진다는 사실을 발견하게 되었다.

 3. 도약기 발전행정론(1980년대 중반 ～현재)

    1) 연구분야의 전분야

      1970년대에 쇠퇴하기 시작한 발전행정은 1980년대를 거치면서도 학문의 전망이 밝지 못하였으나 1980년대 중반을 거치면서 조금씩 새로운 도약의 전기를 마련하고 있다. 발전행정론의 전문화가 이루어지기 시작하였고 1980년대 중반 이후 시장화 추세와 궤를 같이 하는 세계화 추세의 심화는 역설적으로 발전행정의 새로운 연구 가능성과 비교 행정론과의 양자간의 통합 논의의 필요성을 제시한 것으로 평가된다.

    2) 새로운 이론의 등장

      발전행정 연구의 재도약 가능성을 엿볼 수 있는 중요한 계기는 새로운 이론의 등장이다. 1990년대 이후 새로운 도약기를 맞이하였는데 태동 초기에 근대화이론이나 체계이론을 원용하여 주로 후진국들의 발전문제를 비교론적 시각에서 접근하였으나 최근에는 국가론․정치경제론․신제도주의․거버넌스 등을 활용해 후진국은 물론 신흥공업국 및 서구 선진국들의 발전문제에 대한 연구가 활발히 진행되고 있다.

Ⅲ. 발전행정의 특징

  1. 정치 · 행정 새 일원론 : 행정을 국가발전의 목표 ·정책의 수립 및 집행과정으로 파악하며 행정인의 정책결정능력의 향상을 중요시함으로써 정치행정일원론의 입장을 취한다. 이는 행정이 정치를 리드 · 대행하는 행정우위론의 입장이다.
  2. 효과성을 중시 : 국가발전목표를 달성하려는 행정으로서 효과성을 최고의 행정이념으로 강조한다.
3. 행정인의 독립변수적 역할 강조 : 행정의 모든 변수 중 행정인을 가장 중요한 독립변수로 인식하여 행정의 변화 및 발전을 위한 견인차로서의 행정인의 역할을 강조하고 있다.
  4. 기술성의 강조 : 과학성보다 기술성울 강조한다. 따라서. 사회의 온화 ·발전을 위한 정책 ·가치. 규범지향적 입장을 고려한다.
5. 종합과학적 성격 : 다차원적 ·복합적인 변화현상을 다루고자 하는 발전행정론은 종합과학적 성격을 지닌다.
6. 분권화 ·참여를 강조 : 집권화를 지양하고 참여를 통하여 발전목표의 달성이 가능하다고 주장한다.
  7. 사회체제이론의 중시 : 발전행정론은 행정을 사회체제의 하위체제로 보고 행정체제의 발전을 통해 국가사회의 발전을 유도 · 촉진시키고자 하는 전략을 중심 내용으로 한다.

Ⅳ. 발전행정의 발달

 1. 발전행정과 현대화

    1960년에 출현한 발전행정은 특유의 시대정신으로 탄생되었다. 발전행정은 사회발전에 적극적으로 기여하기 위하여 큰정부, 정부의 역량을 신임한다는 것을 표명하여 반영하게 된 것이다.

 1930년대의 큰 공황을 완화시켰던 것이나, 1940년대의 전쟁 중의 경제를 성공적으로 움직이게 하고 관리한 것이나, 서유럽의 흩어진 경제를 재충전하고 마샬 계획의 파트너십으로서 재정을 지원하고 조언한 것이나, 1950년대와 1960년대 초의 유례없는 경제성장를 지지하고 인도했던 것들은  큰 정부가 아니었다. 이러한 풍족의 시대는 결코 끊나지 않을 것인가?

  2. 큰정부의 거부

   발전행정의 탄생을 부른 1960년 초의 고조된 날들은 지나갔다. 새로운 환경은 발전행정의 전제가 되었던 대부분의 것을 거부하는 것이 출현하게 되었으며, 지적이고 정치적인 토대에 기초한 발전행정을 손상시키게 되었다.

 1960년대 초 몇몇 관측자들은 사회 다아윈의 윤리인 시장경제기능을 숭상하고, 정부에 대해 강한 적개심을 갖는 정치사회학으로서 신고전주의의 출현을 예언하였다.

 정치권력은 영국의 신보수주의, 특히 미국은 어느 곳에서나 이 사상(신보수수의)이 지배하였다.

3. 발전행정에 있어서의 일반적인 주제

    1) 정부는 정부의 능력에 한계가 있고, 이러한 한계는 공공프로그램의 설계를 통합시켜야만 한다.

    2) 정부는 모든 것을 할 수 없다. 대안과 보완적인 체널을 인식하고 고양시킬 필요가 있다.

    3) 프로그램 설계자들은 행정의 다원적인 특성을 인식하고 이용하여야 한다.

    4) 참여는 공공서비스에서 매우 중요한 특징이다.

    5) 발전행정에 있어서의 특별한 기회와 속박은 사회적으로 서로 연관되어 있다.

    6) 관련된 변화는 발전적인 변화에 대한 신중한 노력 안에서 불확실성과 우연성의 진가를 고양시켜 왔다.

    7) 전통적인 행정은 새로운 정부의 압력과는 서로 더욱더 조화가 이루어져야 한다.

Ⅴ. 발전행정의 요소

  1. 이상 : 체제변화를 수반한 계획된 방향으로의 성장

    이상적인 관점에서 말한다면, 발전은 종종 현대화, 국가 형성 그리고 사회적 경제적 발전, 프로그램으로 일을 하고 수행된, 성장으로 생기는 체제변화 내에서 계획된 성장의 정상적인 발전으로 인식한다.

  2. 단기간의 수익 : 체제변화가 없는 계획된 방향으로의 성장

    덜 발전된 나라들의 많은 지도자들은 현 체제의 한도 내에서 최대한의 발전을 이룰려고 하는데 이것이 주요한 체제변화를 소개하기가 매우 어려운 것이다.

3. 장기간의 수익 : 성장 지향적이지 않는 계획된 체제변화

    현대화, 국가형성, 사회경제적 발전으로의 성장을 수반하지 않고 계획 체제 변화는 일반적으로 단기적인 경우에 일어난다. 그리고 그것을 획득하기 위해서는 상대적으로 장기적인 시간을 요한다.

  4. 실패 : 성장하지 않는 계획 또는 체제변화

     피고용인의 신분상, 또는 인사체제에 위협을 포함한 개혁이 없다면 아마도 더욱 성공할 수 있을 것이다. 만일 베트남이 인도나 파기스탄 같이 순환인사제도를 갖은 공무원의 계급에 입각한 인사체제가 있었다면, 예산 개혁은 더욱 더 어려웠을 것이다.

5. 환경적인 자극 : 체제변화를 가지고 계획 지향적이지 않는 성장

  6. 실용주의 : 체제변화가 없는 계획 지향적이지 않는 성장

  7. 위기 : 성장 지향적이지 않는 비체제적인 변화

  8. 정적인 사회 : 계획이 없고, 변화도 없음.

Ⅵ. 발전행정에 있어서의 문제점

    L.W.Pye는 발전에 따르는 일련의 문제로서 균등(equality)의 문제, 역량(capacity)의 문제, 분화(differenciation)의 문제를 들고 있다.

 1. 균등의 문제

    법은 일반적이며 균등한 성질을 지닌 것이어야 하고 모든 사람에게 예외 없이 적용되어야 한다. 균등은 관료의 충원과 성과의 성취기준을 반영해애 하며, 전통적인 사회에 있어서의 귀속적인 면을 반영시켜서는 안 됨을 의미한다.

  2. 역량의 문제

    공공정책을 수행에 있어서의 능률성과 효과성을 의미하며, 이는 행정의 합리성과 정책에 대한 지속적인 지향성에 관계가 있다. 그리하여 발전된 체제는 다른 체제들보다 많은 일을 할 수 있을 뿐만 아니라 그것을 훨씬 신속하고 완벽하게 수행할 수 있다는 것이다.

3. 분화의 문제

    분화가 진행됨에 따라 체제 내 에서는 다양한 정치적, 행정적 역할에 대한 기능적 특징이 증대된다. 그러나 분화의 참뜻은 복잡한 구조의 과정을 가진 서로 다른 분야 간의 분열과 고립이 아니라 궁극적으로는 통합에 기초를 둔 전문화를 의미한다.

  그밖의 1) 물리적 환경의 문제. 2) 인간환경의 문제, 3) 문화환경의 문제 등이 있다.

Ⅶ. 결론(발전행정의 방향)

  오늘날의 발전행정은 G.F.Gant 가 정의한 바와 같이 “모든 행정능력이 정치, 경제, 사회, 문화의 발전을 위하여 치밀하게 수렴된 계획을 촉진시키고 또 용이하게 달성 할 수 있도록 공공기관을 조직 또는 관리하는 것” 이라고 했듯이 행정의 발전을 위한 방향을 제시하면 다음과 같다.

1. 발전지향적 행정이념

     국가의 발전목표를 신속히 달성하기 위해서는 행정이 추구해야 할 가치내지 도전정신이 직시되어야 하며 시대에 따라 변화하는 행정개념을 정확히 파악함으로써 행정의 사회변동에 대한 대응능력을 강화시키야 할 것이다.

2. 발전지향적 행정문화

    발전도상국의 일반적인 현상을 보면 행정체제에 비하여 여타의 체제가 강화되는 경향을 나타내고 있다. 또한 발전도상에 있는 나라에 있어서는 합리적 구조가 반드시 합리적 인간(관료)을 만들어 낸다고는 볼 수 없으며, 합리적 구조의 크기가 커질수록 그 자체의 통치력이 강화되고 관료는 그러한 통치력을 배경으로 하여 비합리적 또는 권력적 행태를 두드러지게 나타나는 경향이 있다.

 관료문화가 평등 및 봉사에 기반을 둔 민주문화로 전환되는 것이 우선 요청되고 있다.

3. 행정발전을 위한 조직쇄신

    S. P. Huntington은 발전의 개념을 정치조직 또는 행정조직의 제도화에서 구하고 있다. 더욱이 조직은 행정의 모체이므로 발전을 위한 행정발전을 이룩하기 위해서는 끊임없는 조직쇄신의 필요성이 대두된다.

  여기서 조직쇄신이란 구조, 제도면과 기술면 그리고 행태면의 세 가지 측면에서의 변화를 가리키는데 흔히 조직발전(Organizational development)이라고 한다.