“Governance 연구”

 

“Governance 연구”

Ⅰ. 序言

  거버넌스(governance) 이론은 20세기에서 21세기로 넘어 오면서 세계화와 정보화가 급속히 진행되는 과정에 등장하게 된 새로운 사회과학 분야의 이론이다. OECD국가들이 1990년대 이후 국내 주체들 간의 관계 변화 외에도 급속하게 추진된 세계화의 흐름을 통해 공동체의 새로운 틀의 성격이 규정되고, 그 틀 속에서 정부와 국가의 역할과 기능이 재정립되고 있으며, 그 과정에서 다양한 모습으로 등장한 것이 거버넌스 개념이고, 이를 포함하는 이론인 것이다. 이들의 공통된 배경은 21세기로 전환하면서 인류역사의 기본 질서가 세계화와 정보화라는 것으로 정착하면서 나타난 것이다.

Ⅱ. 거버넌스의 등장, 개념 및 이론

  1. 거버넌스 이론의 등장 배경과 패러다임 변화

    1) 등장배경

      거버넌스 개념과 이론이 등장하게 된 주요 배경은 세계화, 정보화, 민주주의, 신자유주의의 확산 및 국가의 기능 변화 등으로 요약할 수 있다.

      (1) 세계화와 이에 따른 신자유주의의 확산은 국민국가의 활동영역을 축소하고 그 기능을 약화시켰다. 또한 정부 공공부문을 감축시켜 국가, 시장, 시민사회 및 세계체제와의 관계를 재 구축하는 거버넌스를 등장시키게 했다.

      (2) 정보화는 국가, 사회, 기업 등 국가운영 주체간의 관계를 변화시켜 산업사회의 공동체 운영 틀의 기본을 바꾸는 중요한 변수가 되었으며 이로 인해 새로운 거버넌스라는 개념을 필요로 하였다. 정보화는 계급대립 대신에 NGO를 중심으로 한 시민사회의 역할을 증대시키고, 정부기술의 자원을 받는 네트워크와 사이버를 통한 국민들의 직접참여 욕구를 충족시킬 수 있게 하였다.

 또한 사이버공간의 관리를 통한 사이버 거버넌스라는 새로운 형태의 공동체 운영기제를 등장시켜 국가의 권력을 기반으로 한 통치의 기능과 역할은 축소시키고 시민사회와 시장의 역할을 그만큼 증가시키게 된 것이다.

      (3) 정보화와 세계화는 국내외의 정치․경제․사회의 조건을 변화시키고 국가의 통치능력을 약화시키면서 국가, 시장, 시민사회, 국제체제 등 공동체 운영 주체 사이에 과거의 배타적인 국민국가의 지배적인 체제 대신에 새로운 형태의 네트워크 체제나 행위주체간의 파트너십을 형성하게 되었다.

      (4) 거버넌스는 달라진 환경과 정보기능의 변화에 따라 나타난 새로운 국가운영체제이다. 즉 민주주의 확산이라는 사회변화에 대응한 통치체제의 전환과정에서 지역사회에 기반을 둔 풀뿌리민주주의의 새로운 형태로 나타난 것이 거버넌스라는 것이다.

      (5) 거버넌스 이론 등장의 공통적 원인이외에도 행정, 정치, 경제학 등 학문적인 관점에 따라 그 등장 배경을 다르게 평가하고 있다.

 이처럼 거버넌스 개념이나 그 이론이 등장하게 된 배경에 대한 설명은 다양하므로 이는 관점과 어떤 학문에서 이를 접근하느냐에 따라 그 내용과 설명방식은 다를 수 밖에 없다.

    2) 새로운 패러다임으로서의 거버넌스의 대두

      거버넌스는 공동체 운영의 새로운 체제, 제도, 메카니즘 및 운영양식을 다루는 것으로 기존의 통치(governing)나 정부(goverment)를 대체하는 것으로 등장하고 그 개념도 점차 확대되는 과정에 있다. 과거 20세기까지 유지되어 온 정부나 대의민주주의 정치체제를 대체하는 새로운 세계관과 인식체계 위에서 공동체의 운영체제와 양식을 구축한 것이 거버넌스이고 이것은 과거와 다른 패러다임에 의한 것이다.

 전통적인 정부가 차지해 온 지위와 역할이 새로운 세계화와 정보화의 시대에는 근본적으로 바뀌게 되었고, 그 행위나 주체도 종래의 배타적이고 독점적인 통치나 정부에서 벗어나 정부 이외의 시장과 시민사회와의 파트너십 및 네트워크 형성을 필요로 하게 되었다.

 이에 따라 정부가 독점적이고 배타적으로 수행해온 공동체의 공익활동이나 공공재의 생산이 정부 외에 시장 및 시민사회와의 역할 분담과 협력을 통해 수행하도록 근본적인 변화를 맞게 된 것이며, 이에 따라 정치체제와 절차의 전통적 견해와 다른 새로운 개념이 점차 governance, local governance, global governance, moden governance, good governance, green governance등의 혼란스러울 정도로 다양한 용어로 나타나게 되었다.

    3) 통치와 정부에서 거버넌스로의 패러다임 전환

      거버넌스가 새로운 패러다임으로 이해될 때 이는 기존의 통치나 정부를 대체하는 것으로 이해할 수 있다. 기존의 통치와 정부에서 거버넌스로 패러다임이 전환할 때 여러 가지 점에서 차이가 나타난다. 시장, 시민단체 등과 함께 정부를 국가 운영 주체 중 하나로 이해할 때 나타나는 정부내부의 변화의 대표적인 것이 분권화와 국가 기능의 이양에 관한 것이다.

 새로운 국가 운영체제를 구축하기 위한 노력중에서도 국가내 기업이나 비정부조직(Non-Governmental Organization: NGO)등을 통한 정부 내부적인 기능의 변화에 대한 것으로, 새로운 통치의 절차들과 방법들은 사회를 조직하기 위한 새로운 조건을 창조함으로써 전통적인 국가 역할에 도전하고 있다.

 만일 통치의 전통적인 형태가 더 이상 유효하지 않다면 어떻게 사회가 통치될 수 있을까? 이에 대하여 세 가지 분석적인 대안이 가능하다.

 국가는 첫째, 급격하게 축소되어야만 하거나, 둘째, 사회를 통치하겠다는 국가의 야심을 포기해야만 하거나, 셋째, 국가는 통치를 위한 새로운 형태를 발견해야만 한다.

 첫 번째 방안인 국가기능의 축소는 권한과 기능의 위임이나 분권화를 통해 이룰 수 있으며, 두 번째는 민영화를 통해 달성할 수 있다.

 위의 두 가지 방안은 국가 스스로의 결정에 의해 주체적으로 할 수 있는 일이나, 세 번째는 쉽게 달성할 수 있는 것은 아니다.

 왜냐하면 국가 스스로 할 수 있는 것이 아니라, 시장 및 시민사회 등 다른 주체들과의 협력과 분업을 포함하는 통치 방식과 체제를 고안하여야 하기 때문이다.

 이러한 새로운 형태로 고안되고 있는 것이 거버넌스라는 용어로 나타나고 있지만, 국가의 역사적인 배경이나 정치, 경제적인 맥락에 따라 다음과 같은 모습으로 나타난다.

 ⅰ) 거버넌스는 시장의 무정부 상태와 명령통일의 계층적인 정부 사이에 엄격한 양극화를 거부하고, 시장, 국가, 시민사회 등 상호의존적 행위자들간 수평적 자율조직인 복합조직(heterachy)의 개념에 가까운 것이다.

 ⅱ) 거버넌스는 서로 얽혀있는 조직들을 통치하기 위한 절차와 제도적 다양성을 대표하는 것이다.

 ⅲ) 거버넌스는 관리주의의 처방과 시장과 계약의 세계와 대조되는 분화, 네트워크, 신뢰, 외교와 연합형성에 대한 것들을 모두 포함하고 있다.

 이 때문에 거버넌스에 대한 용어의 사용이 다양하고, 그 개념 또한 다차원적이고 복잡함을 띄게 된 것이다.

 2. 거버넌스의 개념과 이론의 다접근성

    1) 거버넌스 개념과 이론의 다학제간 접근성

      거버넌스와 관련된 개념은 개별 학문분야의 특성과 관심영역에 따라 다양하게 해석되어 국내에 소개되고 있다.

      (1) 행정학 분야에서는 거버넌스가 정부중심의 시각에서 사회나 시장을 관리하고 통치하는 새로운 국가통치행위 및 방식을 의미하는 국정관리나 신국정관리로 해석되고 있다.

      (2) 정치학 관련분야에서는 통치와 권력행사라는 다원적 정치주체들간의 협력적 통치방식을 의미하는 네트워크 통치, 협력적 통치 또는 통치체제나 통치활동 등으로 번역되어 소개되고 있다.

      (3) 경제학 영역에서는 시장중심적인 시각에서 공동체적 자율관리체계로서 보고 자치체계 또는 자치제도로 번역한다.

      (4) 사회학에서는 국가나 시장과 구별되는 시민사회의 자연스러운 조정양식이나 자기조직적 네트워크 등으로 정의하고 있다.

    2) 거버넌스 개념과 이론의 정치사회학적 접근 : 광의․협의 및 평가

      (1) 협의의 정의 : 국가의 시장기제와는 분명히 대별되는 시민사회영역 내에 존재하는 자발적이고 자율적이며 자기조직적인 조정양식이다.

      (2) 광의의 정의 : 국가와 시장, 시민사회가 과거와는 다른 새로운 형태의 상호작용과 협력체계를 구성하면서 등장한 조정양식이다.

 이들 개념에 대해 평가한다면, 이들은 모두 national governance만 다루고 있다는 한계가 있다.

 먼저, 광의의 개념은 민주주의가 성숙하고 시민문화가 오랜 전통을 통해 정치사회문화로 정착한 미국과 영국 등 서구 선진 민주주의 국가의 경우에 적합한 개념이나, 여건이 성숙되지 못한 개발도상국가나 대륙계 국가들에게는 이질적인 개념으로 볼 수 있다.

 그리고 한국에 있어 새롭게 성장하는 NGO들과 이들의 활동을 통해 뿌리를 내리기 시작한 시민사회의 성숙과 관련하여 볼 때, 협의의 거버넌스 개념은 시민사회적, 역사적인 이질성에도 불구하고 우리나라에서 보완적인 개념 틀로서 의미가 있다고 볼 수 있다.

    3) 거버넌스 개념과 이론의 행정학적 접근

      거버넌스의 개념에 대한 행정학적인 관점은 정부중심 또는 국가중심적인 성향과 시각을 지닌다. 행정학적인 시각에서 정정길교수는 거버넌스를 신국정관리로 보고 기존의 신공공관리(NPM: New Public Management) 등의 개념들과 다음과 같이 비교, 정리하고 있다.

      (1) 협의의 거버넌스 개념은 인사나 예산 및 내부관리에 내부관리에 내부통제 완화, 분권화, 재량권 확대, 민간 기법의 도입 등을 통한 행정내부의 변화로 보고 있다.

      (2) 거버넌스의 ‘일반적인 개념’은 서비스 연계망을 중심으로 하는 협의의 신공공관리 개념에 시장주의를 추가한 것과 신관리주의와 신제도주의적 경제학을 결합한 것으로 보는 견해를 들고 있다.

 이는 정부내부의 관리혁신만이 아니라 민간과의 서비스 연계망을 구축하여 민간에 집행업무를 이양, 협력체제를 구축함으로써 정부의 기능과 역할을 방향잡기로 축소시키는 것을 의미한다.

      (3) 광의의 거버넌스는 협의와 일반개념에 참여주의와 공동체주의를 함친 것으로 “정부재창조(Reinventing Goverment)"에서 주장하는 ‘기업가적 정부’가 여기에 해당한다.

 서비스제고에 경쟁 도입, 임무중심 관리, 성과연계 예산, 고객중심, 참여와 팀워크 등을 통해 정부가 관료중심의 사후치료적인 명령과 통제 중심의 집권적인 행정메카니즘에서 기업가적인 정부로 재창조되는 것을 광의의 거버넌스로 보는 것이다.

〈행정학적 관점에서의 거버넌스 개념 비교 : 협의, 일반적 의미 및 광의〉

협의	일반	광의
․인사, 예산 등 내부통제를 대폭 완화	․협의의 신공공관리 개념(서비스연계망)에 시장주의를 추가한것	․협의 , 일반적 의미에 참여주의와 공동체주의(우파적)를 합한 것
․일선관리자에게 재량권과 책임부여	․신관리주의와 신제도주의적 경제학을 결합한 것	․정부재창조에서의 기업가적 정부의 관리
․성과를 향상과 고객 민족의 행정관리	․경쟁원리와 고객주의를 공공부문에 도입하자는 주장
․내부규제완화와 민간기업 관리기법의 공공부문도입	․신공공관리 신보수주의적, 신자유주의적 측면을 대표

    4) 거버넌스 개념과 이론의 다접근성 : 국가․시장․시민사회의 중심성

      거버넌스 개념은 어느 시각에서 보느냐에 따라 그 기본적으로 지향하는 가치, 체제운영 양식, 주체 및 그들간의 상호관계 등이 다르게 규정되므로, 거버넌스의 주체들인 국가, 시장, 시민사회 가운데, 어느 것을 중심으로 이해하느냐에 따라 거버넌스의 내용이 달라진다. 따라서 거버넌스의 개념은 매우 다양하고, 그 주체나 범위 및 기본 성격에서도 큰 차이를 보인다.

 3. 거버넌스의 개념과 이론의 다차원성

    1) 분석의 단위와 수준의 다차원성

      거버넌스의 개념은 국가 내부의 운영체제나 그 방식에 관한 것을 중심으로 제기 되었으나, 점차 그 차원을 다양화시켰다. 세계화 지방화가 동시에 다차원적으로 추진되는 글로벌리즘, 리저널리즘, 내셔널리즘 및 로컬리즘이 공존하는 시대가 되면서 거버넌스도 이에 중첩하여 대응하는 다차원성으로 나타난 것이다.

      (1) 글로벌 거버넌스는 세계체제 수준에서의 정치, 군사, 경제, 과학기술, 환경, 통상, 보건, 문화, 스포츠 등과 관련한 거버넌스를 다룬다. 대표적인 국제기구로 UN, UNESCO, OECD, WTO, IMF등이 있다.

      (2) 리저널 거버넌스는 EU, APEC, ASEM, NATO 등과 같은 지역을 단위로 하는 정치, 경제, 군사안보, 문화 등의 가버넌스를 의미한다.

      (3) 내셔널 거버넌스는 일반적인 거버넌스가 다루는 것을 의미한다.

      (4) 로컬 거버넌스는 세계화와 민주주의의 진전에 따라 지방자치가 심화, 확산 하면서, 즉 국민들이 직접 참여하고 결정하겠다는 참여민주주의의 욕구 증대로 나타나면서 지방차원에서 지방정부, 지방 기업 및 지방 NGO들을 중심으로 새롭게 나타나는 것이 로컬 거버넌스이다.

 이처럼 거버넌스는 대상과 분석수준을 기준으로 다차원성을 지니며, 이러한 다양한 차원의 거버넌스들이 긴밀하게 상호 연계하여야만 개별 국가의 거버넌스가 균형을 잃지 않을 것이다.

    2) 정의의 다차원성 : 인식론과 기능적 측면

      거버넌스 개념은 주체(국가, 시민사회), 개념적 차원(메타 거버넌스, 거버넌스, 거버넌스 구성원) 및 인식론적 측면과 그 기능(인식론적 기반, 체제기능, 정책형성양식, 공론형성양식, 여론형성, 의견공유 및 능동적인 시민)의 차원에서 다양하게 나눌 수 있다.

  4. 거버넌스의 개념과 이론의 전개

    1) 시대별 거버넌스 이론의 전개

      (1) 거버넌스는 1970년대까지 국민국가 차원에서 정부와 동일한 의미로 이해되었으며, 경제․사회적 발전을 위한 공공서비스의 배분과 집합적 행동을 촉진하기 위해 작동하는 공식적이고 제도적인 체계 및 과정들과 관련하여 주로 언급되었다.

      (2) 1980년대부터 제3세계 국가들의 발전관리를 위한 사회통합체계 구축과 이를 위한 국가의 관리능력 강화 방안으로 거버넌스에 상당한 관심을 가졌던 국제기구들을 중심으로 좋은 거버넌스의 모형과 그 내용을 논의하게 되었다.

      (3) 1990년대 들어와 거버넌스 개념을 시민사회의 영역으로 그 적용범위를 확장시켜 나갔고, 의사결정 과정에 대한 시민사회의 참여와 합의형성을 포함하는 거버넌스의 민주주의적 특성이 강조된 것은 이때부터이며 정부주도와 시장 주도의 틀을 뛰어넘는 대안적인 통치 및 관리체계로서 주목받게 되었다.

 종합적으로 볼 때, 거버넌스는 1970년대에 새로운 관리체제 필요성의 대두로 태동하게 되고, 1980년대의 국제사회의 관심 증대와 국가차원의 사회통합의 필요성을 배경으로 발전하였으며, 1990년대에 와서 거버넌스 논의가 발전, 심화하면서 선진국은 물론 많은 개발도상국가들에게도 국제기구의 권고 위에 이론적으로나 정책적인 차원에서 본격적으로 전개되었다.

 그리고 21세기로 전환하면서 세계화 정보화가 급속하게 전개되면서 국가운영의 틀을 전면적으로 재구축하기 위한 작업에 중요한 이론적인 자원으로 활용되고 있다.

    2) 한국에서의 거버넌스 연구

      한국에서도 1990년대에 들어와서 거버넌스이론에 대한 관심이 증가하였는데, 이는 1960년대 이후 한국의 경제기적을 가져온 발전국의 틀이 1980년대 이후 민주화와 세계화 및 정보화의 질서변화에 직면하면서, 또한 정경유착구조와 재벌중심의 독과점 경제구조로 인한 시장실패의 심화 등 더 이상 기능을 효과적으로 발휘하지 못하면서 이를 대체할 새로운 틀의 필요성이 제기되었기 때문이다.

 특히 기존의 연구들은 정부부문 자체의 내부적인 개혁에 조로 초점을 두었으나, 1997년 IMF 경제위기를 맞으면서 정부, 시장, 시민사회 등의 관계를 재설계하고 국가의 근본 틀을 바꾸기 위한 연구가 많아졌다.

 한국행정학회(2000.6)의 「국정관리의 새로운 방향과 과제」, 한양대 행정문제연구소(1999)의 「21세기 국정관리와 지방자치의 방향」, 정정길(2000)의 「신공공관리와 신국정관리」, 그리고 한국행정연구원(2000.8)의 「글로벌 스탠다드」에 관한 학술회 등은 국가실패를 극복하기 위한 새로운 장치들을 시민사회나 정치사회를 중심으로 모색하고자 하는 거버넌스 관련 연구들이다.

    3) 거버넌스 이론의 분석적인 접근

      거버넌스에 대한 정의가 매우 다양하게 이루어짐에도 불구하고 개념을 구성하는 공통요소들로는 아래 표에서 보듯이 다양한 요소들을 포함하고 있다.

〈거버넌스 개념과 이론의 변화 과정〉

1970년대	1980년대	1990년대
․정부와 같은 의미	․거버넌스에 대한 국제사회의 관심증대	․시민사회를 포함한 참여,합의형성 등 거버넌스의 민주주의적 특성강조
․국가적 수준에서 관리능력에 대한 관심	․국가차원의 사회통합과 발전을 관리하는 능력에 초점	․NGO와 CBO의 역할에 대한 인식
․경제, 사회발전의 동력으로서 공공서비스공급체계에 대한 관심	․지역경제 활성화를 위한 민관파트너십 강조	․새로운 제도와 기능 및 과정의 개발필요성 인식
: 국가중심이론	: 국가중심 이론	: 시민사회중심 및 시장중심이론 대두
: Cleveland의 ‘더 작은 정부, 더 많은 거버넌스’	: 레짐이론, 지배연합이론, 네트워크 관리이론	: Global Governance지 발간(1995)
:정부내부․국가수준중시	: Governance 발간(1987)	: World Bank, OECD, UNDP의 good governance
		: internet governance 등

 일반적으로 논의되고 있는 거버넌스는 주로 조직과 제도 차원에서 다루어지고 있으나, 조직과 제도를 구성하면서 거버넌스에 참여하는 행위자들의 특성이나 조직과 제도들간의 상호 작용과 조정맥락을 제공하는 메타적 차원에 대한 논의는 부족하다.

 5. 거버넌스 이론의 한계와 과제

    1) 개념의 혼란과 극복문제

      거버넌스 이론은 사회과학 분야의 다양한 이론적 토대를 기반으로 새롭게 형성되고 있는 이론이기 때문에 개념이 모호하고, 식별이 곤란하며, 목적의 단일성과 복수성 여부도 불확실한 한계가 있다. 이 때문에 형성이론이 결여되고, 이론의 공고성에 의문이 제기되기도 하나, 개념이 지니는 다접근성과 다차원성을 분석적으로 이해한다면 개념의 혼란을 줄일 수 있고, 유사 개념들인 관련 이론의 구성 개념들과의 관계는 이론의 성격을 명확하게 함으로서 구분할 수 있다.

    2) 이론적 다양성과 이질성의 극복문제

      거버넌스 이론이 다양한 학문과 이론을 바탕으로 제기되고 있어서 하나의 단일이론으로 규정하기가 어려운 이론의 독자성여부에 대한 문제가 있음에도 불구하고, 거버넌스를 새로운 패러다임으로 보아 국가중심, 시장중심 및 시민사회 중심 등 서로 다른 이론들을 통합하는 하나의 패러다임으로 본다면 거버넌스 이론의 이론적인 다양성을 인정할 수 있을 것이다.

      (1) 거버넌스의 주체인 행위자 또는 참여자를 정부, 민간 NGO 등 비정부조직, 국제체제 등으로 보거나 국가, 시장, 시민사회, 세계체제 등으로 보면서도, 그 분석대상과 수준을 개인, 집단, 조직, 기구, 체제 등으로 다양화하여 행위자의 다양한 측면을 수용할 수 있도록 해야 한다.

      (2) 관계는 주체간의 공유된 가치나 목적 위에 지속적이고 안정된 상호작용을 이룰 수 있는 연계활동이나 제도로 나타난다. 비록 행위자들이 서로 다른 논리나 가치를 지니고 있더라도 공동의 목적이나 가치를 이룰 수 있는 부분이 존재하여야 하는데, 관계의 대표적인 측면은 기존의 집권적인 계층구조를 대체하는 주체간의 정책네트워크, 네트워크조직, 주체간의 파트너십 등이다.

      (3) 거버넌스의 대상을 무엇으로 어디까지 할 것이냐의 문제인데, 기업은 자본주의 원리에 따라 시장주의를 선봉하고, 시민사회는 민주주의 원리에 입각하여 공동체주의를 선호하며, 정부는 관료주의에 따라 관리주의를 행위의 원리로 삼게되는 태생적인 본성을 지니므로, 이러한 이질적인 주체들이 서로의 원리와 공동체의 공공이익이라는 공동의 목적을 잘 조화시킬 수 있도록 하여 거버넌스가 체제, 제도 및 행위양식으로서 동질성을 지니도록 해야 할 것이다.

    3) 뉴 거버넌스를 위한 연구과제

      (1) 앞에서 언급한 다차원적인 부분이론들이 global governance, regional governance, national governance, local governance 등에 대한 체계적이고 경험적인 연구가 필요하다.

      (2) 정보화와 사이버공간의 중요성이 증가하면서 인터넷 거버넌스만이 아니라 전자정부를 포함하는 사이버 거버넌스에 대한 선구적인 연구가 필요하다.

      (3) 국가중심적인 거버넌스 이론만이 아니라 시민사회주도의 거버넌스 또는 NGO 거버넌스와 시장중심의 거버넌스에 대한 연구가 필요하다. 이는 국가, 시장, 시민사회, 국제체제 등이 균형된 형태로 거버넌스체제를 구축하기 위해서도 필요한 일이다.

Ⅲ. 거버넌스의 범위

  1. 글로벌 거버넌스

    1) Gordenker와 Weiss는 글로벌 거버넌스란 “개별 국가가 독자적으로 해결할 수 없는 사회적, 정치적 이슈를 효과적으로 처리하기 위한 노력‘ 이라고 정의하고 있으며, Young은 ”독립적 행위자로 구성된 국제사회에서 갈등을 해결하고 상호협력를 목적으로 하는 게임과 규칙을 정할 수 있는 사회적 제도를 수립하고 운영하는 것“ 이라고 규정하였다

    2) 글로벌 거버넌스 위원회는 “개인과 제도, 공공부문과 민간부문에 걸쳐 공동 관심사를 다루는 다양한 방법의 총화로서, 상호 대립하는 다양한 이해관계를 해결하기 위한 협조적이고 지속적인 과정‘이라고 정의함.

    3) 일반적 정의들은 글로벌 거버넌스의 가장 핵심적인 문제, 즉 상호 독자적인 주권국가들로서 구성되고 합의된 통제기구가 없는 국제사회에서 이루어지는 거버넌스 활동 속에서 개별 국가들이 차지하는 위상과 역할을 명확하게 규정해 주지 못한다.

 이와 관련하여 글로벌 거버넌스는 주권국가들간의 협상과 계약이라고 보는 시각이 지배적인 것 같다. 여기서 협상이란 당사자들간에 비용과 혜택을 각자의 능력과 의사에 따라 분담하는 것을 말하며, 계약이란 협상내용의 강제라는 의미를 포함하고 있다.

 2. 리저널 거버넌스

    리저넌 거버넌스도 국가간 공통된 문제의 해결을 위한 협상과 계약이라는 점에서는 글로벌 거버넌스와 큰 차이가 없다. 즉 개별국가의 정치, 경제적 경계가 모호해지면서 국가 거버넌스가 자연스럽게 확장된 형태로 보는 것이다.

 여기서의 리저널이란 의미는 주로 지정학적으로 인접한 특정한 지리적 공간 안에 위치한 구가들간의 거버넌스 활동이라는 점을 의미하였다. 그러나 최근의 국제화 경향과 함께 리저널 거버넌스가 반드시 지리적으로 인접한 국가들만의 거버넌스 활동만을 의미하지는 않게 되었다.

 즉 세계화, 특히 신자유주의적 세계주의가 지배하는 최근의 국제사회에서 이제 더 이상 자연적이고 주어진 지역이란 존재하지 않게 되었으며, 세계 정치, 경제의 상호의존성이 날로 증가하는 현실에서 지역이란 의미는 계속적으로 새롭게 규정되고 있는 것이다.

  3. 내셔널 거버넌스

    1)거버넌스 개념 자체는 개별 국가단위에서의 민주적이고 효율적인 국가운영을 위한 정부, 시민, 기업간의 자발적 협조체제를 의미하였다. 따라서 세계화와 정보화, 그리고 지방화를 통해 글로벌, 리저널, 그리고 로컬 차원의 논의가 거버넌스의 중요한 영역이 된 것은 사실이지만 아직도 그 중심에 위치한 것은 국가와 정부의 적극적 역할이라고 하겠다.

 정부가 시민사회와 구분되고 상호 대립하는 관계가 아니라 모두가 우리가 되는 관계의 수립을 위해서는 상당한 기간동안의 국가 또는 정부의 후원자적 역할이 필수적이다.

    2) 내셔널 거버넌스는 바로 이러한 점에서 국가 전체적 정책이슈에 대한 최적 결정과 집행을 위해 정책참여자들간의 보다 평등하고 민주적이면서도 국가운영의 효율성을 증진할 수 있는 방안을 찾고자 하는 비판적 협조체제인 것이다.

 4. 로컬 거버넌스

    1) 로컬 거버넌스는 단순히 거버넌스이론의 국지적 적용이라는 의미를 넘어 직접민주주의체제로의 전환을 위한 실천적 연습과 훈련이라는 점에서 그 의미가 크다. 즉 로컬 거버넌스글 강화한다는 것은 대의 민주주의하에서의 힘의 균형이라는 점에서 특별한 중요성을 갖는다.

    2) 로컬 거버넌스의 개념은 현재 시민들의 지역사회에서 자신들의 삶에 관한 중요한 결정이 이루어지는 정치적 과정에 대해 거의 아무런 영향력을 갖지 못하는 시민에 대한 점고하는 관심이 만들어낸 산물인 것이다.

    3) 로컬 거버넌스는 심의민주주의의 정치를 활용함으로써 지역사회에서 대중적 단결과 참여를 지속케 하는 중요한 민주적 대한이다.

 5. 사이버 거버넌스

    1) 사이버 거버넌스는 가상 공간에서 형성되고 있는 거버넌스의 한 형태이다. 즉 사이버 거버넌스는 물리적 범위와 수준을 하나의 축으로 하고 구체적 정책이슈를 또다른 하나의 축으로 하는 2차원으로 구성된 거버넌스의 세계에 제3의 축으로서 가상공간을 연결함으로써 마치 그 반대편의 대칭적 세계에서 거버넌스의 수준과 이슈를 그대로 투영하고 있는 또 다른 형태의 거버넌스 영역이라고 하겠다.

    2) 인터넷을 통한 가상공동체는 분명히 민주주의가 새롭게 태어날 수 있는 공간을 제공해 주고 있다. 문제는 그 실제적 운영이다. 이러한 새로운 기회의 장이 거버넌스라는 새로운 국가운영의 패러다임과 결합하여 기존의 비능률과 상호불신을 해소할 수 있을 것인지 아니면 현실세계와 괴리되어 의사 공동체로서 진정한 공동체를 파괴하는 데 기여하게 될 것인지는 그 속에 있는 참여자의 몫이라 하겠다.

Ⅳ. 뉴거버넌스와 새로운 정부 역할의 조명

  1. 거버넌스 개념의 시대적 배경과 전환

    1) 행정환경의 영향

      모든 사회현상이 그렇듯이 행정도 조직 내․외적 환경의 영향으로부터 지대한 영향을 받는다. 특히 행정은 사회․문화적, 정치적, 경제적 그리고 과학․기술적인 환경으로부터 지속적인 영향을 받으며 이과정에서 행정관리를 위한 여러 기능들 역시 영향을 받아 변화하게 된다.

    2) 대중행정에서 맞춤행정으로의 전환

      거버넌스의 개념전환은 표준화된 행정 또는 통치구조에서 고객의 개성을 중요시하는 행정과 제도, 정부 및 국가운영형태 및 행태의 변화를 반영하고 있다. 조직구조와 기술의 구조가 복잡해지고 대량생산의 정도가 극치를 이룰수록 조직의 통제시스템은 점점 복잡하여지며 인간적인 것으로부터 기계적인 것으로 변해간다고 하였다.

 현재까지의 행정은 규정과 절차, 그리고 제도 등의 규격화된 틀 속에서 가급적이면 많은 분야에 간여하면서 행정편의적인 서비스를 대중에게 제공하여 왔다.

 그러나 사회는 점점 더 복잡하여가고 국민 개개인의 욕구가 다양해지고 있기 때문에 규격화된 틀 속에서 업무를 수행한다는 것이 이제는 거의 불가능한 시대가 되어가고 있다. 즉 고객들의 개성이 각기 다른 만큼 그들의 입맛에 맞는 서비스를 신속하게 제공할 필요가 있다.

 맞춤행정을 위해서는 기본적으로 권한과 책임의 분권화가 필요하다. 이는 단순히 중앙집권화의 반대되는 계층적 분권화의 개념(decentralization)이 아닌 하나의 독립된 형태의 분권화(balkanization:독립적분권화)를 의미한다.

  2. 거버넌스와 초우량 행정관리 그리고 신자유주의

    1) 신관리주의와 신자유주의

      개혁은 크게 두가지 길로 시작되는데 하나는 신관리주의(new managerialism)를 표방하는 영국식이며, 다른 하나는 신자유주의의 기치를 내건 미국식이었다. 그러나 영국과 미국의 개혁은 시기적으로 10여년의 간격을 두고 있으며, 이것이 영국과 미국의 개혁에 대한 접근의 차이이기도 하다.

 영국행정개혁의 배경은 크게 두 가지 측면에서 설명되어질수 있다. 하나는 급격한 과학기술의 변화이며, 둘은 국제경쟁력의 약화와 경제력의 감소이다.

 미국의 행정개혁은 외관상으로는 1993년 클린턴 행정부가 들어오면서 시작된 것 같으나, 실제로는 1970년대 말 제2차 오일쇼크(oil shock)와 일본자동차의 미국시장 진출 이후 기업뿐만 아니라 국가의 경쟁력이 떨어지고 있음을 감지한 민간기업의 최고관리자들과 국정최고관리자들이 장기적인 비전을 가지고 여러 가지 시도를 하기 시작하였다.

    2) 신자유주의의 초우량행정관리

      정부조직의 행정관리 노력을 미국 노동성은 초우량 행정관리(high perfomance management:HPM)라 하여 크게 세 가지의 기본 개념을 제시하고 있다.

 첫째는 조직의 모든 결정에 있어서의 직원참여이고, 둘째는 지속적이고 장기적인 서비스 질의 향상이며, 셋째는 그로 인한 고객만족을 의미한다.

 신자유주의의 또 하나의 특징은 관리층의 간섭은 최대한 줄이되 주어지는 권한과 자율만큼이나 성과계약을 통하여 결과에 대한 책임(accountability)은 엄격하게 묻는다.

 신자유주의의 또 다른 특징은 시장경제에 바탕을 둔 경쟁원리의 적용이다. 개인과 개인, 팀과 팀, 조직과 조직간에 치열한 경쟁을 통한 결과 지향적, 고객 지향적 조직의 창출을 목표로 하고 있다.

 3. 거버넌스와 신공공관리

    신공공관리의 개념을 Osborne이 주장하는 원리를 중심으로 정리하면 다음과 같다. 신공공관리는 크게 네 가지의 원칙 아래 그 내용이 구성되고 있는데, 하나는 목표의 명확화이며, 둘은 성과의 향상이고, 셋은 통제 위치의 전환이며, 넷은 목적 달성 수단의 제고이다.

    1) 목표의 명확화

 신공공관리의 원칙1은 ‘목표의 명확화’를 강조한다. 이를 위하여 우선 고객 지향적 정부의 건설을 필요로 한다. 대부분의 공공조직의 궁극적인 목표는 고객만족이며 이 목표를 달성하기 위해서 기업가적 정부를 구성하여 각 기관들이 그들의 고객을 정의하고, 고객의 의견을 듣고, 고객에게 선택권을 줄 것을 요구한다.

    2) 성과 향상

      신공공관리의 원칙2는 ‘성과 향상’이다. 이를 위해 강조되는 원리는 세가지다. 하나의 원리는 투입보다는 산출을 중시하는 결과 지향적 정부의 창출이다. 전통적인 관료제 정부는 산출결과보다는 투입에 더 관심을 기울인다.

 두 번째 원리는 서비스전달에 경쟁원리를 도입하여 행정서비스 생산과 전달에 있어서 공공 및 민간영역의 조직들과 비교하였을 때 경쟁력있는 정부의 건설이다.

 서비스 제공자가 경쟁해야할 때 그들의 비용을 줄이고 변화하는 수요에 신속히 대응하여 고객을 만족시키기 우해 노력한다.

 성과향상을 위한 세 번째 원리는 지출보다 수익창출을 강조하는 기업형 정부의 창출이다. 행정기관은 지출을 중심으로 조직을 운영하며 수익사업을 강조하지 않는다. 기업은 대차대조표의 지출과 수익, 부채와 신용 양 측면을 모두 중요시 하지만, 이윤창출을 위해 필요한 지출은 아끼지 않는다.

    3) 통제 위치의 전환

      신공공관리의 원칙3은 ‘통제 위치의 전환’ 이다. 통제 위치의 전환이란 앞서 언급한 바와 같이 중앙집권적인 관리에서 직원과 주민들의 참여를 중요 시 하고 그들에게 임파워먼트하는 것을 의미한다. 이것이 바로 거버넌스라는 의미의 일부분이기도 하다.

 이를 위한 첫 번째 원리가 계층제에서 참여와 팀제를 강조하는 분권화된 정부의 창출이다. 정보기술이 원시적이었고, 다른 지역간의 통신은 느렸으며, 공무원들의 교육 수준도 비교적 낮았던 시절에는 행정의 중앙집권화는 필수불가결한 것이었다.

 그러나 오늘 날 정보는 사실상 무한정하며, 원거리 지역간의 통신은 즉각적으로 이루어지고 많은 공무원들은 잘 교육되어 있으며, 행정환경들은 급격하게 변하고 있어서 명령지휘 계통을 따라 올라가서 결제를 받기 위해 기다릴 시간적인 여유가 없다. 직원들, 기관들, 그리고 정부의 하위계층으로의 권한부여는 이제는 필연적이다.

 통제의 위치전환을 위한 두 번째 원리는 서비스 제공보다는 권한의 부여를 의미하는 지역사회 소유의 정부 건설이다.

    4) 목적 달성 수단의 제고

      신공공관리의 원칙4는 ‘목적 달성 수단의 제고’이다. 이는 정부의 기존 행태와 의식의 전환을 의미한다. 그 첫 번째 원리가 노젓기보다 방향잡기를 강조하는 촉매적 정부의 건설이다.

 두 번째 원리는 시장지향적 정부를 만들어 시장을 통하여 변혁을 촉진시켜야한다는 것이다. 시장을 구축하는 것은 집단적 목표를 달성하기 위해 민간의 결정이 형성될 수 있도록 지렛대를 활용하기 위한 것이다.

 4. 거버넌스와 행정서비스 마케팅

    1) 행정서비스 마케팅(Public Service Marketing:PSM)의 개념

      거버넌스의 개념 중에서 또 하나의 중요한 내용으로 행정서비스의 전달방식의 변화를 지적할 수 있다. 신자유주의적 신공공관리는 공급자 위주에서 소비자 우선, 독점적 생산에서 경쟁적 생산, 효율성의 강조에서 효율성을 포함한 효과성, 투입 지향에서 결과 지향으로의 서비스전달체계의 변화를 강조한다.

    2) 행정서비스 마케팅의 철학

      첫 번째 마케팅 철학은 제품 정향(product orientation)이었다. 고객의 입장보다는 제품을 제공하는 기업주의 입장에서 만족스럽고 값싸고 그값에 비하여 질이 좋은 제품을 만들면 잘 팔릴 것이라고 사고를 일컫는다.

 두 번째 마케팅 철학으로서 판매 정향(sales orientation)이 나타나기 시작하였다. 즉 다른 회사들의 제품보다 자사의 제품이 우수하다는 것을 광고와 인적 판매를 통하여 홍보함으로써 소비자를 설득하는 마케팅 전략을 사용하였다.

 세 번째 마케팅 철학이 등장하게 되는데 이것이 바로 고객 정향(customer orientation)이다. 즉 NPM에서 주장하는 고객 지향적 제품의 생산 및 전달과 일맥 상통하는 것이다. 고객이 원하는 제품이나 서비스를 만들면 고객 스스로가 그 제품을 평가하고 소비하며 광고하고 홍보하여 판매량이 높아지고 기업의 이미지가 향상된다는 것이다.

  5. 거버넌스와 갈등관리

    1) 갈등관리(Conflict Management)의 중요성

      거버넌스의 특징 상 다양한 집단들이 국가운영에 관여하기 때문에 이들 집단간에 발생할 수 있는 갈등들을 조기에서 해소하거나 해소할 수 있는 제도적 장치를 마련한다는 것은 중요한 의미이다.

 사회문화적 환경의 변화는 조직문화의 변화를 요구하며, 이러한 요구는 조직원간, 조직간, 그리고 조직원과 고객간의 갈등을 가지고 온다.

 정치적인 환경의 변화도 조직의 문화에 영향을 미친다. 끊임없는 정부혁신이 진행되고 국제적인 부패방지운동이 확산되면서 조직 내 경쟁원리의 도입과 투명한 경영체제의 확립이 최근 들어 최고의 화두가 되고 있다.

 경제적 환경의 변화는 조직문화에도 지대한 영향을 미친다. 갈수록 첨예해지는 국제 및 국내시장경쟁, 전문화와 지식산업 등 새로운 분야에 대한 인력수요의 필요성 증가와 노동시장의 변화 등에 적응하기 위하여 조직은 나름대로 살아남기 위한 전략을 구사하고 있다.

 과학․기술의 발달도 조직문화의 변화에 영향을 미친다. 전자우편에 의한 결재, 화상을 통한 회의, 재택근무, 자율근무시간제의 확산 등은 조직원간의 유대관계를 약화시키고 있으며, 인터넷 등을 통한 다양한 고객들의 취급은 새로운 고객대응문화를 산출하고 있다.

    2) 갈등관리의 개념

 대안적 갈등 해소방안(Alternative Dispute Resolution:ADR)이란 법적 소송을 제기하지 않고 분쟁 당사자(집단)들이 갈등을 빚고 있는 사안에 대하여 평화적으로 합의를 도출할 수 있도록 돕는 다양한 분쟁 해소방안이라고 간단히 정의를 내릴수 있다.

 6. 뉴거버넌스: 조정․연결(Networking)․사이버넌스(Cybernance)

    뉴거버넌스라는 새로운 환경 속에서 이와 같은 정부 역할의 변화는 기존의 계층적인 권위나 거대하고 문어발식 행정행태로부터 조정자(coordinator)와 문제해결자(problem-solver)로서의 사고의 대전환이 필요한 시점이다.

 왜냐하면, 네트워크조직이나 프로젝트조직, 또는 서비스별 조직과 같은 소규모 집단이나 다양한 집단과 인력의 결합체로서 연결되는 팀제의 활성화와 함께 정부의 역할 역시 이들을 연결시켜주는 신경구조망인 Nexus로서의 소임을 맡아야 하는 시기었기 때문이다.

 사이버거버넌스를 구축하기 위해서는 조정자로서의 정부가 사전에 해결해야 할 문제들이 있는데 그 중 대표적인 것이 민간부문과 공공부문 등 다양한 세력간의 인적-물적-정책적-업무적 교류 등에 미칠 수 있는 요인들의 부정적 영향을 최소화할 필요가 있다.

    1) 가치갈등의 해소

      근본적으로 공공부문과 민간부문이 추구하는 목표는 다르다. 민간기업이 추구하는 것이 이윤의 극대화라면 공공기관은 공익추구를 목표로 두고 있다. 그러나 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면, 민간기업이 최근 강조하는 가치들이 조직원간․노사간의 상호신뢰와 존중, 동반자관계의 설정, 조직원의 참여(employee involvement), 기업가적인 정신, 임파워먼트(empowerment), 책임성(accountability)등이다.

 공공기관에서는 효율성, 효과성, 형평성, 개인의 권리, 정치적 중립성 등의 가치를 공무원들에게 가질 것을 요구하고 있다. 따라서 행정기관에서 강조하는 가치들은 서비스의 질을 높이거나, 모든 고객의 욕구를 충족시켜주는 행위와는 거리가 멀다고 할 수 있다.

 결론적으로 공-사간 인력교류에 있어서 발생할 수 있는 갈등은 인력관리제도를 어떻게 변화시키느냐에 따라서 해소될 수도 있음을 의미한다. 즉 공-사간에 인력관리제도에 엄청난 차이가 있는 것이 아니라, 앞에서도 살펴보았듯이 민간기업에서 사용하는 인력관리제도가 공공기관에서 사용되어도 큰 혼란이나 갈등이 없으며 오히려 현재 내재하고 있는 갈등을 해소해주는 역할을 하고 있다는 사실을 주지할 필요가 있다.

    2) 인력관리정보체계의 확립

      기존의 인사리고부와는 전혀 다른 개념에서 인력관리체계에 접근하여야 한다. 즉 인사종합정보(인사통계 및 기본자료 포함)․근무성적평가․교육훈련․경력관리․퇴직관리(연금관리포함)․보수․상벌관리․고충처리․제안제도․인사감시를 하나의 데이터베이스로 만들어 인력관리의 효율성과 효과성을 동시에 높이고자 하는데 주목적이 있다.

    3) 업무관리정보체계의 확립

      정책을 입안하거나 집행할 때에 담당자가 어떻게 처리하고 있으며, 상급자는 어떻게 감독하고 지도하고 있는지, 그리고 이해가 걸려 있는 민원인들, 정치인들, 이익집단들 또는 관련 공무원들은 무엇을 바라고 있으며, 행정 서비스에 얼마나 만족하고 있는지를 감독자가 한눈에 파악할 수 있으면 행정업무는 상당히 투명하고 공정하게 수행될 수 있을 것이다.

  7. 새로운 정부의 역할

    민간부문의 역할이 공공부문의 역할보다 많을 것이며, 국가인력의 관리에서도 관리의 주체가 정부에서 민간과 제3의 영역조직으로 이관될 것이다. 사회문화적인 환경, 정치적인 환경, 경제적인 환경, 그리고 과학기술적인 환경이 행정부에 요구하는 것은 문어발식 행정이 아닌 조정과 지원의 행정이다.

 다시 말하면, 집행기능은 민간부문으로 가급적 많이 이양하되, 국가는 나아가야 할 방향을 제시하고 구체적인 그림을 수행할 사회조직들을 상호연결하고 투입될 자원과 생산된 서비스의 원할한 전달 등의 물류관리를 전담하는 기획과 관리 및 조율의 역할에 한정된 신경만 조직의 핵심연결자로 존재하기를 요구받고 있다.

 이러한 요구는 또한 국가 운영에 관여하는 다양한 조직들간의 긴밀한 협조를 강조하는 것이기도 하다. 이를 뉴 거버넌스라고 명명하고, 이 속에서 새로운 정부의 역할을 지원․마케팅․갈등관리․사이버 거버넌스(Cybernance)로 정리한다.

Ⅴ. 거버넌스의 주요 이슈

  1. 정치영역

    글로벌 차원에서 정치 영역의 이슈로는 국가간 관계에서의 다양한 정치적 갈등, 무역마찰, 평화 유지 등이 있을 수 있다. 최근 글로벌한 차원에서 부각된 이슈로서 인권의 문제는 국가의 차원을 넘어서서 국제 기구, IGO, NGO 등 뉴 거버넌스의 행위 주체 들에 의해 추진되어 큰 성과를 보고 있는 이슈 중 하나이다.

  2. 경제 영역

    경제 영역에서의 주요 이슈들은 정치 영역 못지 않게 광범위하며 다차원적이다.  우선, 매우 보편적으로 등장하는 거버넌스의 경제 이슈들은 무역, 소비, 개발 원조, 남북문제 등이 된다. 이중 개발 원조의 문제는 글로벌한 차원에서 주요 이슈로 다루어지고 있으며 이는 다시 지역적, 국가적 차원으로 까지 파급된다.

 3. 안보 문제

    안보문제는 탈 냉전의 시리고 들어서면서 사실상 지역적인 차원을 중심으로 하는 구도로 변화하였다. 그 대표적인 에가 지역적 집단안전보장제도의 수립이다.

 아랍국가연맹과 미주국가기구는 이들 지역 기구의 회원국들 간에 분쟁이 발생했을 때 국제 연합이 직접 관여하기 보다는 지역적 집단안보가 국제 연합의 집단안보제도와 유기적으로 조화롭게 연계되어 지역적 분쟁을 지역적 특수성에 따라 효율적으로 해결함으로써 국제 평화와 안전을 우지 하고자 하는데 목적이 있다.

  4. 환경

    환경문제는 효과적인 글로벌 거버넌스를 요구하는 대표적인 이슈 중의 하나이다. 자연개발과 산업 발전에 따른 공해와 생태계 파괴는 국결이라는 인위적 경계를 뛰어넘는 인류 공통의 문제이기 때문에 그 해결을 위해서는 효과적이고 실제적인 국제 협력이 필수 불가결하다.

 환경 파괴가 확실히 진행되면, 그 이후 회복 불가능하며 영향이 광대하게 존 지구에 미치게 되므로 국가적  대응만으로는 해결 할 수 없는 것이 된다.

  5. 복지

    복지의 문제는 탈산업사회로의 변화와 함께 근로자와 빈곤층의 생활보호 뿐만 아니라 교육, 노인, 아동, 여성, 의료, 가정, 폭력 등 다양한 차원에서 논의 되고 있다.

 또한 그 적용 범주에 있어서도 가정, 학교 등의 소규모 공동체로부터 국가, 전인류에 이르기까지 광범위하다. 

 구체적으로 거버넌스와 관련하여 복지의 문제를 고려한다면 국가 차원과 지방 차원의 논의가 주를 이루게 된다.

  6. 여성(gender)

    여성, 혹은 젠더의 문제는 지방적, 국가적 차원 뿐만 아니라 글로벌한 차원에서의 다양한 활동 주체들의 상호 조정을 통해 접근 될 필요가 있다. 사실 페미니즘의 정치에서 젠더와 거버넌스의 만남은 그 시작에서부터 난제에 직면하게 된다.

 거버넌스에서 시민사회와 가정을 구분하고 있는데 반해 이러한 이분법에 반대하는 입장을 취하고 있는 페미니즘으로서는 성평등의 문제를 해결하는 방식으로서의 거버넌스에의 접근 방식 부터가 문제가 되지 않을 수 없는 것이다.

 따라서 거버넌스의 주요 이슈로서 여성의 문제를 논의하자면 우선 거버넌스의 개념과 여성 문제의 접근점을 찾아내야 할 것이다.

Ⅵ. 거버넌스의 행위 주체

  1. 국가

    거버넌스의 개념이 국가 기능의 약화로부터 기인되었다고는 해도 여전히 국가는 중요한 행위자의 하나로 남는다. 글로벌한 차원에서의 거버넌스의 결과는 결국 국가의 차원에서 적용되며, 국가의 협조가 초 국가적 행위 주체들의 정당성을 인정하는 근거를 제공하며, 효율적 거버넌스의 실행을 책임지지 때문이다.

 2. 국제 NGO(INGO)

    INGO란 NGO가 국제적으로 연계되어 조직되어 있을 경우를 일컫는 것으로 정부대표에 의한 정부간 기구와는 달리 시민에 의한 사적 단체로서 그 조직과 활동이 국제적이며 다국적기업 등과는 달리 비영리적인 조직을 의미한다.

 3. 국제기구

    국제기구는 거버넌스 이전에도 국제적인 협력과 중재를 위해 역할을 수행해 왔다. 이제 뉴 거버넌스의 시대에서는 초국가적 기구로서 그 역할이 더욱 커질 것으로 기대된다.

UN은 앞서 글로벌한 이슈와 관련하여 여러 번 논의되었듯이 인권, 난민문제, 여성, 기아문제 등에서 거버넌스의 핵심적 행위 주체로 이미 부각되고 있다.

 경제문제에 있어서는 GATT와 WTO가 중요한 행위 주체가 되고 있다.

 이외에도 UR 이후 무역 협정과 관련된 분쟁은 WTO Council에 의해 실행되는 권위를 갖고 있으며, World Bank, IMF 등이 주요 행위 주체로서 그 영향력을 과시하고 있다.

  4. 다차원적 기부조직(MDOs)

    다차원적으로 활동하는 다양한 기부 조직들은 정부, 기업, NGO, 재단, 금융조직 등을 포함하는데 이들은 재정적인 안정성을 추구하며, 어느 정도의 목적 달성을 통해 소속 국가들의 자부심을 유지하고 정책적인 영향력을 갖는데 주요 이해를 두고 있다.

  5. 다국적기업(MNCs)

    세계 경제의 변화는 다국적 기업들이 정치적인 행위자로서의 역할뿐만 아니라 거버넌스의 주체로서의 지위를 갖도록 하기에 충분하다. 국가의 경계를 넘나들며, 정치적, 사회적, 경제적 영향력을 지니는 다국적 기업들은 이제 거버넌스의 시대에 와서 경제 질서의 구도 형성 뿐만 아니라 개발과 관련되어 발생하는 환경 문제, 창조물에 대한 권한 인정의 문제, 노동 착취의 문제 등 광범위한 문제의 조정자 또는 중심 기제로서의 역할을 하게된다.

  6. 비정부조직(NGO)

    NGO는 과도한 국가 주도형 개발이나 비효율적인 국가 개입에 따른 정부 실패에 대한 대안적 제도로 활동하고 있다. NGO에 대한 정의에서 거버넌스와 관련하여 중요하게 주목해야 하는 부분들은 우선, NGO가 정부의 조직과는 무관하게 사적으로 조직된 비정부, 비국가, 비당파적 행위자라는 점이다.

Ⅶ. 뉴 거버넌스와 국가혁신

  1. 뉴 거버넌스와 국가혁신의 필요성

    한국은 21세기를 맞으면서 근본적인 국가혁신을 요구받고 있다. 국가, 시장 및 시민사회의 관계를 새롭게 정립하는 뉴 거버넌스의 틀 위해서 국가와 정부의 기본 역할과 제도를 바꾸어야 하는 국가재창조에 버금하는 국가혁신의 압력을 받고 있다. 대부분의 국가들이 맞고 있는 21세기가 요구하는 세계화와 정보화라는 보편적인 세계질서의 압력외에, 한국이 20세기에 미처 이루지 못한 국가적인 과제를 함께 극복해야 하는 역사적인 요청이 이중적으로 압박하고 있는 것이다. 이 때문에 우리는 국가를 전면적으로 새롭게 만드는 작업이 필요한 것이다.

 이미 서구 여러 선진 국가들은 21세기를 대비하여 경쟁적으로 공공부문에 대한 개혁(reform), 혁신(innovation), 리엔지리어링(re-engineering), 리스트럭춰링(restructuring), 재창조(reinventing), 재설계(redesigning) 등을 과감하게 추진하고 일정한 성과를 올리고 있다. 이렇게 다양하게 표현되어 온 각 국가 공공부문의 개혁 노력들은 그 시각과 성격 및 기법에 따라 다소 차이를 보이고 있으나, 공통적인 보편성은 이들이 모두 세계화와 정보화라는 새로운 시대적인 환경변화에 적극적으로 대응한 것이고 이들은 국가경쟁력과 신자유주의를 기본 성격으로 삼고 있다는 점이다.

  2. 뉴 거버넌스에 따른 국가혁신, 정부혁신 및 행정관리혁신

    1) 국가혁신

      국가혁신은 국가재창조의 기본 틀에 관한 것으로 근본적으로 국가를 무엇으로 어떻게 바꿀 것인가의 문제와 관련한 것이다.

  첫째, 국가의 상은 세계화․정보화라는 국내외의 역사적인 변화와 국내에서 일어나고 있는 민주주의 공고화와 통일 등의 국내와 환경변화에 부응하도록 설정되어야 한다.

  둘째, 국가(관료주의), 시민사회(민주주의), 자본(자본주의), 노동의 관계에 대한 기본질서를 이 책에서 제시한 뉴 거버넌스의 균형 네트워크 모형에 따라 재정립한다. 이들의 관계에 대하여서는 영미형과 대륙형이 서로 대조적인 관계에 있다.

 영미형의 경우에는 역사적으로 자본주의가 먼저 발달한 뒤 그 필요에 따라 민주주의가 정립되고, 그 수요를 맞추기 위해 관료주의가 정착하게 된 모형이다. 따라서 이러한 모형에서는 관료주의로 대표되는 국가가 효율적이고 기업가적이며 고객 중심적일 수밖에 없다.

 그러나 이와는 반대인 역사적인 배경을 지니는 대륙형의 경우에는 국가가 그 선택에 의해 자본주의를 선택, 발전시키고, 그 뒤 민주주의를 도입하였지만 영미의 민주주의와 같은 수준까지는 발전하지 못한 상태이다. 이 경우에는 관료주의를 중심으로 한 국가가 산업화 과정에는 물론 정보화 과정에도 계속 중요한 역할을 하고 있는 편이다.

  셋째, 선택과 직결되는 것이 세계체제와의 관계에 대한 재정립문제이다. 이는 세계주의, 지역주의, 민족주의 및 지방주의의 상호관계에 대한 재정립 문제로 치환될 수 있는 일이다.

  넷째, 국가기관간의 관계 조정문제도 뉴 거버넌스에 따른 국가혁신의 주된 내용이다. 행정국가인지, 입법국가인지, 사법국가인지 등의 논의는 전통적인 논의이지만, 지금도 상호 경제와 균형 속에 각 국가기관들이 어떻게 관력과 기능을 배분하고, 나아가 중앙과 지방이 수직적으로 분권화하고, 정부와 민간, NGO, 그리고 제3섹터가 수평적으로 분권화, 분업화할 것인지에 대한 선택이 있어야 한다.

    2) 정부혁신과 정부관리혁신

      정부혁신은 정부의 새로운 역할과 기능의 변화를 선택하고, 거기에 따라 정부조직의 장단기적인 개편방향, 정부조직의 기본 성격 등을 재정립하는 것이다.

 정부관리혁신은 정부규제, 인사 및 조직관리, 예산제도 및 재무관리, 성과관리, 전자정부와 첨단국가 실현, 공기업, 출연기관, 지원기관 등 산하기관에 대한 개혁, 그리고 전반적인 공공관리에 대한 혁신 등이다.

  3. 뉴 거버넌스를 위한 국가혁신과 정부개혁 프로그램

    1) 국가혁신의 목표로서의 21세기 한국의 국가상

      뉴 거버넌스에 의한 정부재창조와 국가혁신을 위해서는 그 목표가 되는 ‘바람직한 21세기 한국의 국가 상’을 연역적으로나 귀납적으로 설정하는 노력이 필요하다. 이는 개인적인 차원에서의 연구보다는 국가적인 차원에서 공동연구와 정치적인 과정을 통해 설정하는 것이 바람직하다.

      (1) 사회문화적 변화

        21세기 정보화 국가의 진전은 사회문화적인 측면에서도 큰 변화를 가져와 개성존중, 개인 삶의 질과 품격 존중, 시민사회의 활성화, 민주화 정착, 실질적인 참여와 공공서비스의 결과로서의 질 향유 등을 중시하는 경향을 보인다. 이는 국민 전체의 의식 수준이나 생활 수준의 향상으로 종래의 권위주의, 국가 우선주의에서 개인의 책임과 자율이 강조되는 개인주의로 전환되었으며, 국민 개개인의 재유와 권리에 대한 인식이 재고됨에 따라 정책결정 과정의 민주화 및 행정의 공개화가 불가피함을 의미한다.

      (2) 국가발전 원동력의 변화

        20세기 산업사회에서는 물질과 자본을 중심으로 하여 국가발전이 이루어졌으나, 21세기 정보사회에서는 지적 자산, 인간 중심, 양보다는 질 중심, 인간의 창의성을 중심으로 국가발전과 사회변화가 이루어 질 것으로 예측되고 있다. 이는 21세기가 지식기반 사회(knowledge-based socity)로서 정보, 문화의 시대가 되어 문화의 생산 동력화를통한 부가가치 생산의 효과를 지니기 때문이다. 21세기는 정보의 시대, 문화의 시대이므로 문화는 그 자체가 경제적인 부를 창출하는 생산의 동력으로 이용될 것이다.(예 영화 쥬라기 공원, 월드컵의 경제, 문화 스포츠사업 등).

      (3) 국가 유형과 내부 구조

        국가 유형에는 군사안보국가, 경제무역국가, 과학기술국가, 문화국가, 복지국가, 기술정보국가 등이 있고, 한국의 역대국가는 ‘신중상주의 안보국가’로 군사안보국가와 경제무역국가의 혼합이었으나, 바람직한 21세기 국가 상으로는 그것을 벗어나 문화복지국가와 기술정보국가 또는 ‘신중상주의 복지국가’로 전환하는 것이 바람직하다.

 또한 정보화 시대와 사이버 시대에 부응하는 ‘사이버 국가’ 또는 ‘사이버 강국’을 국가의 또 다른 모습으로 설정하여 이를 통해 21세기의 강대국을 이룰 수도 있을 것이다.

 국가의 내부 구조는 중앙정부의 구조를 간소화, 슬림화하고 공무원 수도 대폭 감축해야 하고 행정내부의 조직과 운영에 전자정부를 도입한다. 또한 정보화 시대와 전자정부에 걸맞게 지방자치단체(행정)의 계층을 줄이고 행정구역도 전면적으로 개편해야 한다.

      (4) 국가상과 실천전략

        새로운 국가는 정치적으로 자유민주주의, 경제는 시장복지경제, 사회는 사회계약과 법치주의 및 협동주의, 그리고 문화적으로는 환경과 인간이 공생, 공존하는 것을 지향하는 것이 바람직하다.

 국가상의 실현을 위한 기본전략은 인적자원 중심의 국가발전전략이며, 이는 지적 자산, 제도적 자산, 및 문화, 윤리적 자산을 중심으로 추진해야 한다. 첫째, 지적 자산은 교육개혁과 노동개혁을 통해 실현해야 하고, 교육개혁은 인성교육과 창의성 계발을 중심으로 하며, 노동개혁은 노동-자본-국가의 관계, 노동생산성의 증대와 노동복지 향상의 조화 등을 추진하고 ILO기준의 수용을 포함한다. 둘째, 제도적 자산은 행정개혁, 정치개혁, 지방화개혁, 사회복지개혁 등을 통해 확립될 수 있다. 셋째, 문화, 윤리적 자산은 대학, 언론, 문화, 종교, 사법개혁 등을 포함한다.

    2) 국가, 시민사회 및 기업과의 관계 재정립

      (1) 국가와 시민사회, 국가와 자본의 관계를 재정립함으로써 국가의 틀을 혁신해야 한다. 기본적으로 영미형과 대륙형 모형 가운데 하나를 선택하기보다는 이미 우리의 뿌리는 대륙형인 만큼 여기에 영미형을 추가하는 형태로 하되, 영미형 그 자체의 실현을 목표로 삼는 대신 두 모형의 중간의 균형모형 또는 경쟁모형을 목표로 설정하는 것이 바람직하겠다.

      (2) 이 때문에 우리는 이들이 상호 균형을 이루고 국민에게 직접 경쟁할 수 있도록 성공적인 제도화를 하는 것이 새로운 국가적인 과제가 될 수 있는 것이다. 그 제도화의 한 예로써, 행정부, 사법부, 국회, 정당 및 시민단체 등에 대해 국민들이 자신이 내는 세금 가운데 일정 범위 내에서 일부를 연말 정산 시에 직, 간접적으로 지정할 수 있게 하는 제도이다.

      (3) 이러한 각 분야의 균형적인 경쟁이 가능하기 위해서는 시민사회가 보다 민주적이고 자율적으로 조직화하고 확산할 수 있도록 시민단체나 노동조합 및 기업들의 활동을 제약하는 권위주의적 통치 메카니즘을 해체하고, 국가조합주의적인 기제들을 폐지하도록 한다. 이를 위해 현재 국가에 비해 위상이나 세력이 크게 약한 시민단체, 노동조합 등의 자립화나 육성을 위한 법제도적인 장치의 정비가 필요하다.

      (4) 국가와 기업과의 관계 재정립이 중요하다. 그 동안 국가가 국가독점자본으로 개발독재체제의 중추로 되어 왔지만, 이제 민간기업의 세계기업화로 인해 국가의 역할이 크게 축소될 수 밖에 없다. 국가자본의 형태로 유지되어온 공기업의 경우 기본적으로 민영화하여 민간기업의 형태로 되어야 하는 것도 이러한 역사적인 전개의 필연적인 귀결이다. 이때 민영화 과정에 외국자본의 참여 문제는 별도의 문제이지만 이것을 허용하더라도 국내자본과의 자유경쟁을 전제로 해야 한다.

    3) 세계체제와 국가간의 관계 재정립

      세계화의 진전에 따라 세계체제와의 관계 재정립은 매우 중요한 일이다. 한국이 국가 경쟁력의 저하로 인해 IMF관리체제에 직접 편입되게 된것도 국가의 세계체제에 대한 관계를 바로 정립하지 못하고, 대응을 적절하게 하지 못한 결과이다.

      (1) 세계경제체제와의 관계에 대한 국가적인 대응체제나 관리체제 및 전문인력의 확보, IMF에 대비되는 아시아 지역의 외환공동관리체제(소위 일부에서 제안했던 AMF)의 구성문제, 세계경제 기구들과의 협상능력 등의 문제는 더욱 중요해 지고 있다.

      (2) 세계국가 체제와의 관계 재정립도 중요한 문제이다. 미, 일, 중, 러 등 주변 4강대국과의 관계뿐만 아니라 아시아 지역 국가들과의 관계를 아시아지역통화권 구축과 같은 지역협력체제로 발전시키는 것이나 상호협력문제는 중요한 국가외교문제이다.

      (3) 남북한 관계의 재정립이 민족주의나 인도주의 및 정치적인 것과 같은 차원이 아니라, 세계체제 내의 반주변부 국가인 한국이 북한을 주변부로 편입시켜 상호 이익을 도모하도록 하는 입장에서 접근할 필요가 있다. 세계자본주의 체제 내에 한국경제가 있는 한 우리는 북한이나 베트남, 중국 등과 같은 경제적인 협력관계에서 상호 보완적인 관계에 있을 수 있는 국가를 긴밀하게 유지시킬 필요가 있다.

    4) 국가혁신과 국가기관간의 관계 조정

      (1) 행정부 대 입법부, 행정부 대 사법부의 관계

        국가혁신에서 중요한 일은 입법, 사법 및 행정의 상호관계를 어떻게 하고 중앙과 지방의 관계를 어떻게 할 것인가의 문제이다.

 첫째, 3권 분립과 상호관계에 대해, 미국의 기업가적 정부론자들이 지적하고 있는 것과는 달이 국내의 다수 학자들은 민주화와 정당성 확보를 위하여 행정부의 권한과 기능을 축소하고, 입법부와 사법부의 기능과 권한의 확대를 주장하고 있다.

 둘째, 사법부의 권한 강화와 별도로 사법부와 행정부의 업무협조가 필요하다. 예를 들면, 전자정부의 구축과 관련하여 사법부와 행정부 사이에 네트워크 구축 등 원활한 협조가 필요하다.

 셋째, 입법부의 경우도 권한 강화에 걸맞는 정책의 효능성을 확보하기 위해 입법부 산하에 정부 산하 관련 연구소를 옮기거나, 개헌시에는 ‘감사원의 국회 소속’문제를 고려할 필요가 있다.

      (2) 분권화-수직적 분권화: 중앙정부 대 지방정부

        민주하시대에 부응하여 중앙정부의 권한, 기능 및 책임이 지방정부로 이양되고 광범위한 실질적인 분권화가 추진되어야 한다. 현재 관련 위원회가 구성, 운영되고 있으나 실질적인 기능이나 권한에 관한 것보다 ‘귀찮고 책임질 일’들이 주로 대상으로 거론되고 있다는 비판을 수용하여, 정치적 결단에 따라 본질적인 권력의 지방 이양이 이루어져야 한다.

      (3) 민영화-수평적 분권화: 정부와 민간, 그리고 제3섹터

        경제의 세계화와 국가정치 및 행정체제의 국가화에 따라 전통적으로 정부가 해오던 기능과 업무 가운데 민간으로 이양해야 할 필요가 있는 업무는 전면적으로 민간에 이양하도록 해야 한다. 이때, 민간의 자율성과 창의성을 최대로 보장하고, 정부업무의 과감한 민영화가 필요하다.

 4. 정부혁신과 정부개혁 프로그램

    1) 국가재창조를 위한 정부의 기능과 역할의 변화

      (1) 분업화를 통해 ‘고도로 집권화된 관료체제’에서 ‘분권화된 관리체제’로 전환한다. 여기에는 수직적 분업으로 중앙업무, 권한, 책임의 지방이관을 이루고, 수평적 분업을 통해 민영화, 정부부처의 권한 자율화를 시도하며, 권한위임방식을 최대한 활용하도록 한다.

      (2) 정부를 고객 중심, 성과 중심, 서비스 중심, 시장 원리에 따른 조직으로 개편하고 이에 따라 ‘국가경영’을 추진한다.

      (3) 강화할 기능과 역할은 정보의 수집 및 분석 관리 기능, 정책조정 기능, 인력개발기능, 과학기술개발 기능, 사회간접자본 확충 기능, 경쟁질서 유지 기능, 통상외교 및 국제협력 기능, 환경보전 및 지속가능한 개발간의 조화 유지 기능, 복지확충 기능 등이다.

      (4) 정부 역할은 기존의 ‘통제 위주 기능’에서 ‘조정 위주 기능’으로, 그리고 ‘개발 위주 기능’에서 ‘분배 지향 기능’으로 근본적인 기능이 전환되어야 한다.

    2) 정부조직 개편의 장기적 방향

      (1) 개방적 국제질서에 효과적으로 대처하고, 통일에 대비한 역량을 강화하기 위한 외교기능의 강화.

      (2) 개방적 신국제경제질서와 정보화 시대의 도래에 대응할 수 있는 경제산업 부문의 조정과 무역통상 기능의 강화, 및 산업기술개발 역량의 강화.

      (3) 민주화의 진전에 따른 사회적 환경에 적응하고, 국민들의 삶의 질 개선을 위한 환경 및 사회복지기능의 강화,

      (4) 지방화와 균형 있는 국토의 발전을 위한 지방자치제의 권한 강화와 행정자치부의 기능 축소.

      (5) 자율화 시대에 부응하여 부처간, 중앙과 지방간, 외국 및 국제기구와 관련된 주요 국가정책의 조정과 통합을 강화할 수 있는 효율적 국정조정 체제의 구축 등이다.

    3) 국가기구의 근본적인 변화와 정부조직 개편의 기본 방향

      미래의 통합국가에서는 국정원, 경찰, 검찰, 행정자치부, 국방부, 법무부 등과 같은 권력 기관의 위상과 지위가 약화되는 반면에 과학기술, 국제통상, 정보화, 경제, 산업, 복지 관련 국가기구의 조직과 위상 강화되어야 한다.

    4) 정부조직의 기본 성격 재정립

      (1) 자체진화형 정부조직은 관료제가 산업사회의 대량생산에는 적합한 조직구조이지만, 환경에 민감하게 대처하는 대응능력 및 다양성을 요구하는 정보화 시대에는 부적합하여 살아 움직이는 정부조직 즉 행정수요에 스스로 반응, 진화, 발전해 나갈수 있는 정부조직으로 되는 것이다.

      (2) 기업가적 정부조직의 특징은 분권화되고 개혁적이며, 신축적인 동시에 환경의 변화에 신속하게 대응하는 새로운 방법을 학습한다.

      (3) 고객 지향적 정부조직은 시민을 고객으로 규정하여 선택의 권한을 부여하고, 정부의 주인이며 동시에 고객인 국민에게 고품질의 행정서비스를 능동적으로 제공하고 국민들의 요구에 민감하게 대응함으로써, 국민들의 만족도를 극대화 시켜주는 조직이 되는 것이다.

      (4) 성과중심적․경쟁적 정부조직은 투입보다 성과에 의해 정부조직의 업무성과를 측정하는데, 그 핵심은 정부 공공 분야에 경쟁의 개념을 도입하는 것이며, 연공서열이 아닌 성과에 따른 보상과 승진기회의 제공을 통해 복지부동의 공무원을 뛰면서 일하는 공무원으로 변화시키는 조직이다.

  5. 정부관리혁신과 정부개혁 프로그램

    1) 정부관리혁신

      공공관리혁신의 방향은 축소 지향, 투명성 지향, 성과 지향, 고객 지향, 자율 지향, 시장원리의 응용, 정보화의 적극적인 활용 등이며, 주요 내용은 정부규제 개혁, 인력감축 및 인적자원 관리 개혁, 예산제도와 재무관리 개혁, 성과관리제도와 서비스 질 향상 등이다.

      (1) 정부규제 개혁은 기존의 정부규제에 대해 전면적으로 규제철폐와 정부규제 완화가 이루어져야 한다.

      (2) 인사 및 조직관리개혁은 부처단위의 인사권 강화와 정원통제권 위임, 공무원들의 전문성 강화, 직위분류 권한 위임, 및 인사규정 단순화, 고위직 임용계약제, 근무평정제 및 성과급제 도입, 총정원제, 중하위직 채용 위임, 보수결정권 위임과 팀성과 위주의 보상 제공 등을 핵심 내용으로 한다.

      (3) 예산제도 및 재무관리 개혁방안은 ‘산출예산제’ 도입, ‘연도말 이월제도’를 통한 자율성과 신축성 확대로의 예산제도 개편, 중기 계획 중심의 ‘다년도 예산제도’로의 개편, 기업형 예산회계제도인 ‘발생주의 회계’로의 개편, 정부조직개편을 뒷받침하는 ‘운영예산제’도입 등이다.

      (4) 성과관리제도와 서비스 질 향상 방안은 성과관리제도로서 전략계획과 성과협약제 및 독립집행기관 설치, 그리고 서비스 질 향상을 위해 서비스기준 제도, 상업화, 경쟁 등을 도입한다.

    2) 전자정부와 첨단국가

      (1) 전자정부는 정책결정, 행정집행, 주민참여, 의견수렴 등이 컴퓨터 통신을 이용해 이루어지고, 종이와 연필이 없는 정부가 되고, 정치도 전자민주주의의 급속한 파급이 이루어 질 것이며, 정부행정의 투명성, 민주성, 형평성이 중요한 문제로 제기될 것이고, 국민간에 통신 이용의 능력이나 수단의 접근성에서의 형평성이 중요하게 대두하여 이에 대한 정부의 역할이 필요하며, 공무원들의 재택근무나 유연고용의 비율이 증가할 것이다.

      (2) 첨단국가는 전자정부를 기반으로 하면서, 사회간접자본으로서의 국가정보고속도로(National Infornation Infrastructure:NII)를 기초로 하고, NII와 Glabal Information Infrastructure(GII)와 같은 국내외의 정보고속도로 체제에서 기업, 사회단체, 국민, 학교 등의 정보화 파급체제가 구축될 때 첨단국가에 접근하게 된다.

    3) 정부산하기관 개혁방안:공기업, 출연기관, 지원기관 등

      공기업, 출연기관, 지원기관 등 정부산화단체에 대한 정부기능의 재조정을 위해 공공부문의 기능을 정책 기능과 사업 기능으로 분리한 후, 다시 사업 기능에 대하여는 다음의 조치를 취하여 기능의 폐지, 민간이양(민영화 및 법인화), 민간위탁, 그리고 과감한 구조조정과 경영혁신 및 예산, 인력, 조직 감축을 단행함으로써 정부기능을 최소화한다.

    4) 정책과정별 공공관리혁신 방안

      공공관리혁신의 다양한 방법들을 정책과정별(조정 및 평가 기능, 정책형성 기능, 정책 집행기능), 관리 유형별(구조관리, 인사관리, 성과 및 재무관리)로 재정리 하여야 한다.

 Ⅷ. 結語

    국가실패, 시장실패 및 시민사회실패를 극복할 수 있는 21세기형 뉴거버넌스를 구축하는 일은 쉬운 일이 아니다. 그러나 국가, 시장 및 시민단체가 서로 자율성을 지니며 성숙하고 그들간에 상호 긴밀한 네트워크를 형성하므로 공동체의 새로운 운영의 틀을 구축하는 일은 매우 중요한 일이며 또 시급한 일이다.

 세계화의 급속한 진전에 따라 국가간의 경쟁은 더욱 치열해지고 국제기구의 역할도 점점 더 강화되는 상황에서 국제적인 변화에 대처하면서 정보화를 가속화시킬 수 있는 국가의 틀을 만드는 일은 그 만큼 중요한 일이다. 특히 IMF 관리체제라는 국가위기적인 상황하에서는 새로운 틀의 구축이 더욱 시급한 일이다.

 민주주의 공고화와 통일이라는 20세기의 남은 과제를 해소하고, 세계화와 정보화로 대표되는 21세기를 보다 적극적으로 해쳐가기 위해 우리는 근본적으로 국가의 틀을 다시 짜는 국가재창조의 노력이 필요함을 살펴보았다.

 세계체제나 국내사회와 맺고 있는 국가의 기본적인 관계 틀을 재정립하고, 정부 스스로의 조직과 기능 및 역할을 다시 규정하며, 그러면서도 선진국들이 실천하고 있는 행정조직 내부의 관리방식을 혁신하는 일은 정부와 정치권뿐만 아니라 노동자와 기업가 및 시민단체가 함께 힘을 모아 추진해야 할 일이다.

 선진국이 시민혁명을 통해 이룬 민주주의와 민주정부를 우리는 평화적인 방법으로 달성할 수 있을 것인가는 우리 국민의 역량에 달려 있다. ‘제2의 경제위기’가 우려되는 지금 우리는 IMF의 강제권고가 아니라 국민주도의 자율적인 방식으로 평화롭게 ‘시민혁명’을 통해 국가혁신, 정부혁신 및 정부관리혁신을 이루어 새로운 국가재창조를 이루는 일은 모든 국민의 몫이 되고 있다.

 20세기 산업화는 늦어 4세대 국가로 세계자본주의 체제에서 선진국을 따라 잡기 위해 국가의 역할이 매우 확산하고 권위주의 개발독재 체제를 유지하였지만, 21세기 정보화는 앞서가는 정보화 1세대 국가가 되기 위해서는 뉴 거버넌스와 국가재창조의 프로그램들이 구체화할 필요가 있다.

 이러한 틀 위에 정부혁신과 정부관리혁신의 프로그램들이 설정, 집행되면 우리 나라는 21세기에 20세기의 미완의 과제였던 국가형성을 제대로 완성할 수 있을 것이다. 이제 ‘세계화의 덫’을 ‘국민의 슬기’로 넘어 성공한 산업화 4세대 국가에서 새롭게 성공할 정보화 1세대 국가가 되길 기대한다. 이는 세기적인 전환기에 있는 이시대 우리에게 역사적인 과제가 주어지고 있다. 국가, 시장 및 시민사회의 기본 관계틀을 다시 형성하고, 거기에 적합한 국가의 개혁이 이루어질 때 한국은 국가실패, 시장실패 및 시민사회를 극복하면서 21세기 선진국가로 도약하고, 국민들의 생활의 수준과 삶의 질도 크게 향상 할 것이다.

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