붕괴사고의 재난관리 문제점과 해결방안

 

붕괴사고의 재난관리 문제점과 해결방안

- 삼풍백화점 붕괴사고를 중심으로 -

Ⅰ. 서론

 1. 연구목적

 최근 우리 사회에서는 삼풍백화점과 성수대교의 붕괴사고, 아현동과 대구도시가스폭발사고, 아시아나 여객기 폭발사고, 충주호 유람선 화재사고와 같이 대형 인명피해와 재산손실을 내고 국가의 전체체계에도 심각한 위기상황을 초래하는 각종재난들이 연속적으로 발생하고 있어 이와 같은 각종 위기에 대한 총체적이고 효율적인 재난관리 및 위기관리¹⁾의 필요성이 강력하게 대두되고 있는 실정이다.

  본 논문은 우리 사회에서 빈발하고 있는 인적 재난과 같은 위기상황을 무관심과 부주의로 인해 방치함으로써 보다 큰 인명·재산피해를 가져오는 것을 더 이상 방치해서는 안 된다는 전제하에 인적 재난을 효과적으로 관리하는 방법을 모색하는 것을 목적으로 한다. 이제까지의 우리나라 재난관리현황을 살펴보면 대체로 재난발생 후에 감지하고 다급하게 해결책을 세우는 수준이었다. 더구나 이 해결책은 재난상황에 대한 국민의 관심이 적어지면 흐지부지되는 임시방편 책이 대부분이었기 때문에 얼마간의 시간이 지나고 나면 같은 유형의 재난이 또다시 발생하게 된다.

  효과적인 재난관리를 위해서는 이제까지의 소극적인 사후관리에서 벗어나 재난발생 전에 재난원인을 예방하고 완화하는 활동에서부터 재난발생 후 대응하고 복구하는 활동까지의 종합적이고 단계적인 관리가 이루어져야 한다고 생각한다.
  행정의 궁극적인 목적은 국민을 각종 위험으로부터 보호하고 국민의 복지수준을 보장, 확대시킴으로써 국민이 안심하고 삶을 영위할 수 있도록 하는데 있다. 이에 본 연구에서는  재난관리에 관한 기초적 논의와 아울러 전형적인 재난관리의 과정, 대비, 대응, 복구의 과정을 이론적인 면에서 고찰하고자 한다.

  2. 연구범위와 방법

  연구목적을 효과적으로 달성하기 재난의 규모는 인명과 재산의 피해정도가 매우 크고 그 영향이 광범위하여 종합적 대처가 필요한 대형재해로 한정하였다. 재난의 여러 가지 사례 중 삼풍백화점 붕괴사고로 재난을 한정하여 연구하였다.

  본 연구의 주된 연구방법은 사례연구이다. 삼풍백화점 붕괴사고가 일어난 서울시의 위기관리의 문제점을 도출하여보고 붕괴사고를 분석한 것이다. 분석을 하기 위해 국내외의 문헌들을 검토하였고, 사례분석을 위해 삼풍백화점과 관련한 국회 국정조사자료들과 서울시 지방검찰청의 수사자료, 서울시 발행 삼풍조사자료들, 기타 신문자료를 수집·분석하여 위기관리의 문제점을 파악하였으며 아울러 기타 위기와 관련된 정부·국회 자료, 서울시 자료, 전문가의 저서 등을 참조하였다.  

Ⅱ. 붕괴사고의 이론

  1. 붕괴사고의 의의

    1) 붕괴사고의 정의

 붕괴사고는 건축물이나 구조물 등이 허물어져 무너짐으로서 인적ㆍ물적 피해를 야기시키는 현상을 의미한다.

  그리고 붕괴는 각종 시설물(건축물, 교량, 육교 등)이 시공하자, 노후, 관리소홀, 지반약화 등으로 붕괴되어 인명과 재산피해가 발생한 사고를 말한다.

    2) 붕괴사고의 일반적 특징

      (1) 붕괴사고의 양상은 각종 안전 수칙 위반 및 부실공사 등으로 인한 대형 공사자의 붕괴, 건물의 노후로 인한 붕괴, 가스, 폭발사고에 수반되는 2차적 붕괴의 양상을 디고 있으며 앞으로도 이러한 사고는 매년 늘어날 것으로 예상하고 있다

      (2) 대형 공사장, 건물, 공작물, 등의 붕괴시 구조대가 보유하고 있는 구조장비로서는 역부족으로 판단되므로 대형 중장비(기중기, 크레인, 굴착기 등)를 동원하여 합동작전을 행하여야 한다.

      (3) 인위적이든 자연적이든 대형 건축물의 붕괴는 수많은 인명피해와 재산피해를 동반한다.

      (4) 대형건축물 붕괴사고는 인명검색 및 구조 활동에 있어 많은 인원 및 장비가 필요하고 사고 수습기간이 길기 때문에 현장에 투여된 인원 및 장비가 필요하고 사고 수습기간이 길기 때문에 현장에 투입된 인원을 유효적절하게 교대 운용할 수 있도록 지휘관의 현명한 판단력이 필요하다.

      (5) 붕괴에 의한 매몰자 구조는 구조 작업이 어렵고 복잡한 상황 하에서 수행되며 장기간의 현장 활동 소요시간이 필요하다.

 2. 붕괴 및 재난관리의 단계

    1) 완화(mitigation)단계

  위기완화조치는 위기의 재발을 방지하여 국민의 안전을 확보하고 인명과 재산을 보호하는 철수적 과정이다(Drab다, 1991: 257), 완화단계는 사회와 주민의 건강·안전·복지에 대한 위험이 있는지 살펴보고 위험이 발견되었을 때 어떻게 할 것인가를 결정하며, 위험요인을 줄여서 위기발생의 가능성을 낮추는 프로그램을 수행하는 단계이다(Petak, 1985). 과거에는 위기를 사전에 완화 억제해야 한다는 사전단계의 중요성에 대해 주의가 기울여지지 않았으나, 최근 들어 인재발생이 빈번해지고 그 피해도 커지자, 위기완화관리의 인식이 높아지면서 이 단계에 많은 투자와 관심이 기울여지게 되었다. 그러나 이러한 관심은 선진국에서 이루어지고 있고 우리의 경우 여전히 위기 발생 후의 사후관리에 치우치고 있어 사전 관리 특히 완화, 대비과정이 미흡한 실정이다.

  삼풍붕괴사고에서도 이는 여실히 드러나는데, 삼풍이라는 위기발생 후 그 원인을 역으로 추적해 보았더니 완화단계에서 당연히 이루어졌어야 할 인적 위기관리에 관한 법·조직 등 제도적 측면이 미비한 실정이었다. 또한 삼풍 같은 건축물의 경우 건물건축시 가장 중요한 것이 튼튼하고 안전하게 짓는 것이다. 그러나 삼풍백화점은 이 당연해야 할 사항들이 제대로 지켜지지 못하였고, 삼풍백화점 붕괴는 이미 완화단계에서 예견된 사고였음을 알 수 있다. 그러므로 본 논문에서는 삼풍백화점 붕괴사고라는 사례를 통해 완화단계에서의 위기관리와 관련된 구체적 내용 중에서 가장 문제가 되고 있는 법체계 등 제도적 측면과 사고발생의 직접적 원인인 부실공사 문제를 살펴볼 것이다(우소정, 1997: 3).

    2) 대비 또는 준비(preparedness)단계

 대비과정은 위기발생 이전에 완화단계의 노력에도 불구하고 위기발생의 가능성이 높을 경우, 비상시에 필요한 또는 그에 대비하는 운용계획을 작성하거나 위기사태발생에 대한 대응능력을 유지시키는 과정이다. 위기관리의 기능적인 측면에서 볼 때의 대비과정은 완화과정과 다소간 중첩되고 또한 대응과정을 대비하고 위기관리계획을 검증하며 실행하는 많은 활동들이 포함되기도 하지만 재난계획과 밀접한 관계가 있다(Waugh, 1988: 113).

  삼풍의 경우 사전 대비단계활동 역시 '거의 전무한 상황이었다. 이러한 완화 및 대비의 사전단계의 소홀은 더 큰 재난을 야기했고, 나아가 신속한 대응을 저해하는 요인이 된다. 그러므로 본 논문에서는 대비단계에서 이루어지지 못하여 위기발생을 가속화시킨 대표적인 내용으로 안전관리문제, 위기관리인력과 전문성문제, 위기대비훈련에 대해 살펴볼 것이다.

    3) 대응(response)단계

  대응과정은 위기가 발생하기 직전, 도중, 직후에 인명을 구하고, 재산피해를 최소화하며, 복구의 효과성을 증진시키기 위하여 취해지는 활동과정이다(Drabek,1991:134). 아무리 재난위험을 제거하였다. 해도 위기를 완벽하게 방지할 수는 없다. 그러나 사전에 많은 노력이 기울여진 경우에는 그렇지 못한 경우보다 위기에 대처하기가 훨씬 수월하고 그 피해도 줄어든다. 대응과정은 대비과정의 활동을 그대로 이어서 위기발생의 직전, 도중, 직후에 즉각적으로 행해지는 인명구조와 추가적 피해, 잠재성의 감소, 응급구호활동을 말한다(McLoughlin, 1985:166). 이와 같은 대응과정은 정책의 집행단계를 대표하기 때문에 대비과정과 밀접한 관계에 있으며 위기관리의 전 과정 중에서 시간적으로 가장 짧지만, 이 활동을 위해서 오랜 시갈 동안에 완화와 대비의 노력을 기울인 것이므로 가장 중요한 과정이라고 할 수 있다.

  여기서는 삼풍사고 발생 후 대응단계에서 이루어진 사고대책본부·현장지휘본부와 같은 위기대응조직의 문제와 위기의 대형화로 인해 형성된 민관군 합동구조체계를 통해서 본 구조구난체계의 문제, 사상자 후송 및 의료지원활동 같은 응급의료체계의 문제, 구조장비의 문제 등에 대해 살펴볼 것이다.

    4) 복구(recovery)단계

 인재로 인한 위기상황과 혼란을 신속하게 정상상태로 회복시키는 것이 복구과정이다. 이러한 복구과정은 크게 응급(단기)복구와 장기복구로 나뉜다.

  응급(단기)복구는 단기적으로 피해주민들이 최소한의 생활을 영위해 나갈 수 있도록 하는 데 중점을 두어야 하는 것이다. 위기직후의 대응국면의 활동들이 계속되어 임시 주거의 마련, 전염병에 대한 통제, 재난흔적의 청소, 생활구호로 이어진다. 장기복구는 재개발계획과 도시계획을 통한 원상복구가 원칙으로 되어 있으나 먼저 재난요인을 줄이는 방향으로 추진된다. 모든 피해가 당연히 복구되는 것은 아니고 공공시설과 같은 중요 시설부터 그 투자와 결과에 대한 비용편익분석 등에 의해 복구가 이루어진다. 복구사업의 비용은 방재책임자가 부담함이 원칙이나 경우에 따라서는 국가 또는 지방자치단체가 보조나 융자할 수 있도록 되어 있다.

  이러한 활동들이 이루어지는 복구과정을 삼풍에서 살펴볼 때, 민간건축물붕괴사고라는 삼풍의 특성상 우선 응급복구만이 이루어지고 있고 건물의 재건축에 대해서는 정부가 아닌 다른 민간기업(주식회사 미원)에 부지를 매매하여 민간차원에서 재건축을 추진토록 하고 있다. 그러므로 여기서는 보상업무의 추진과 같은 응급복구에 대해 살펴볼 것이다.

  3. 선진국(미국)의 재난관리 체계

   1) 연방차원의 방재관리조직 체계

  미국 연방차원의 방재관리조직으로는 대통령 직속의 재해 재난 관리 전담기관인 FEMA(Federal Emergency Management Agency)와 중앙안전대책위원회 등 비상대책기구 등의 조직이 있으며, 중앙정부와 지방정부를 연계하기 위한 조직들이 있다.

  연방비상관리청(FEMA) 는 자연재해 및 인위적 재난을 포함한 비상사태 시 인명과 재산피해를 최소화하기 위하여 1979년에 설립된 대통령 직속의 재해 및 재난관리 전담기관이다.

  2,600여명의 인력, 10개의 지방 사무소, 36억 달러의 예산(2001회계 연도), 140여개의 비상관리와 관련된 프로그램을 관리·조정하고 있다. 2,600여명의 정규직원외 비상시엔 4000명 정도의 시간직 직원 및 기타 자원봉사자의 동원도 가능하다.  또한 주요 재해 및 재난 복구에 사용되는 중앙정부보조금의 재원이 되는 대통령직속의 재해 및 재난구조기금(Disaster Relief Fund)을 관리한다. 재해 및 재난 및 비상사태와 관련되는 제반 기획, 대비훈련, 피해경감, 대응 및 복구지원 등과 같은 업무를 관장하고, 지방정부와 긴밀한 협조아래 재해 및 재난 발생 시 기술적 지원과 교육, FRP(연방긴급대응계획)를 통한 연방정부차원의 지원 조정 등도 주요 업무로 하고 있다.

  특히 워싱톤의 본부와 전국의 지방 사무소 및 기타 관련기관들을 연결하는 국가비상정보관리시스템(NEMIS: National Emergency Management Information System)을 구축하여 언제 어디서 일어날지 모르는 비상사태에 신속히 대처할 준비를 하고 있다.

  기타 연방차원의 방재 관련조직은 방재 관련조직들을 지휘 및 의사결정자,상설행정조직,비상대책기구,지원행정조직,연구․교육훈련조직으로 세분화하여 그 업무를 수행하고 있다(이상규, 2003).

    2) 주정부 차원의 방재관련 조직

  미국의 재난재해관리는 원칙적으로 주정부의 책임 하에 이루어진다. 하지만 재난 재해의 상황이 연방정부가 개입하여야할 경우에는 이를 효율적으로 운영하기 위하여, FEMA는 미국 전역을 10개의 광역 구역(Section)으로 구분하고 각 구역에 지역사무소(Regional Office)를 설치하여 운영함으로써 지역의 요구를 수렴하고 지역의 특성에 따라 차별화된 활동을 수행하고 있다.

    3) 지방(Local)정부차원의 방재관련 조직

  지방차원의 방재 관련조직은 상설 행정 조직, 비상 대책 기구 등으로 구성되어있다.

    

Ⅲ. 우리나라 붕괴사고의 재난관리 현황 및 문제점

  1. 재난관리 조직의 현황

   <표 1>에서 보듯 여러 중앙부처가 재난관리 업무를 수행하고 있으며 70여개의 개별법이 재난관리/안전관리 조항들을 규정하고 있다. 그 중 재난관리를 주 내용으로 하는 규율하고 있는 법률로는 민방위기본법, 재난관리법, 자연재해대책법, 소방법, 재해구호법, 시설물안전관리에 관한 특별법, 산업안전보건법 등이다. 건물의 재난관리의 경우 시설물안전, 소방관리, 전기안전, 가스안전 등 다양한 감독관청이나 시행기관(시․군․구 건축과, 소방서, 전기안전공사, 가스안전공사)이 존재한다.

개별법에 따라 행정자치부 소방, 유․도선, 건설교통부 시설물․건축물․교통, 산업자원부 가스․전기․안전․광산, 노동부 산업안전, 문화관광부 유원시설․체육시설, 과학기술부 원자력, 환경부 대기 수질오염 등으로 예방단계의 점검활동을 각기 수행하고 있다. 중앙부처는 총괄 감독하면서 비정규적으로 점검반 활동을 하고 있으며 대부분 현장방문 예방업무는 지방자치단체의 소관 부서별로 수행된다. 한편 소방청의 조직은 <그림 1>의 소방방재청 조직 표와 같다.

<표 1> 재난 소관부처(청)별 재난관련 법령

관리대상		관    련    법	관계부처
시       설	교          량	∙ 도로법         ∙ 철도법 ∙ 도시철도법     ∙ 농어촌도로정비법	건설교통부 행정자치부
	댐	∙ 특정다목적댐법 ∙ 하천법	건설교통부
	수  리  시  설	∙ 하천법         ∙ 소하천정비법	건설교통부 행정자치부
	항          만	∙ 항만법	해양수산부
	공  공  청  사	∙ 학교시설사업촉진법 ∙ 국유재산관리법 ∙ 지방재정법	교육인적자원부 재정경제부 행정자치부
	아   파   트, 대  형  건  물	∙ 건축법         ∙ 주택건설촉진법	건설교통부
	백  화  점  등 대형판매시설	∙ 건축법         ∙ 도‧소매업진흥법	건설교통부
	호          텔	∙ 건축법         ∙ 관광진흥법 ∙ 공중위생법	건설교통부 문화관광부 보건복지부
	극          장	∙ 공연법         ∙ 건축법	문화관광부
	리  프  트  등	∙ 삭도‧궤도법	건설교통부
	유  원  시  설	∙ 관광진흥법	문화관광부
	골프장‧스키장등	∙ 체육시설의 설치‧이용에관한법률	문화관광부
	※ 재난관리법, 자연재해대책법, 시설물안전관리에관한특별법, 건설기술관리법,     건설산업기본법은 공통적으로 적용

관리대상		관    련    법	관계부처
산   업   안   전	석  유  화  학	∙ 석유사업법     ∙ 유해화학물질관리법 ∙ 수질환경보전법	산업자원부 환  경  부 노  동  부
	가          스	∙ 도시가스사업법 ∙ 고압가스안전관리법 ∙ 액화석유가스의안전및사업관리법 ∙ 대기환경보전법	산업자원부 환  경  부 노  동  부
	제 조 사 업 장	∙ 공업배치및공장설립에관한법률 ∙ 산업표준화법 ∙ 승강기제조및관리에관한법률 ∙ 기업활동규제완화에관한특별조치법	산업자원부 노  동  부
	건 설 사 업 장	∙ 건설기술관리법 ∙ 건설기계관리법 ∙ 건축법         ∙ 도시재개발법	건설교통부 노  동  부
	※ 산업안전보건법은 공통적으로 적용
교   통	도  로  교  통	∙ 도로교통법     ∙ 자동차관리법	건설교통부 행정자치부
	지    하    철	∙ 도시철도법     ∙ 지하철공사법 ∙ 부산교통공단법	건설교통부
	철          도	∙ 철도법	건설교통부
	해  상  안  전	∙ 해상교통안전법 ∙ 선박안전법 ∙ 어선법         ∙ 해양오염방지법	해양수산부
	수  상  안  전	∙ 유선 및 도선사업법      ∙ 수상레저안전법	행정자치부 해양수산부
	항  공  안  전	∙ 항공법         ∙ 항공기운항안전법	건설교통부
화 재   등	화  재  폭  발	∙ 소방법 ∙ 총포‧도검‧화약류등단속법 ∙ 화재로인한보상과보험가입에관한법률	행정자치부 재정경제부
	산          불	∙ 산림법	농  림  부
	전          기	∙ 전기사업법     ∙ 전기공사업법 ∙ 전기통신사업법 ∙ 전기용품안전관리법	산업자원부
	원    자    력	∙ 원자력법 ∙ 한국원자력안전기술원법	과학기술부
	광          산	∙ 광산보안법 ∙ 진폐예방및진폐근로자보호에관한법률	산업자원부
긴급구조 등 수  습  관  련		∙ 재난관리법     ∙ 소방법 ∙ 수난구호법     ∙ 응급의료에관한법률 ∙ 경찰관직무집행법 ∙ 의사상자예우에관한법률	행정자치부 보건복지부 해양수산부

자료 : http://www.nema.go.kr/, 소방방재청 조직 참조.

<그림 1> 소방방재청 조직표

자료 : 권오한ㆍ 남상하ㆍ 이춘화, “재난관리조직의 실태분석과 발전방안 ” 한국          화재소방학회“, Vol.15 No 1, 2001. 재인용.

2. 재난관리 조직의 문제점

우리 정부는 그 동안 무수한 대형재난을 경험하면서 재난관리체제를 운영하여 왔으나 아직도 개선의 여지가 많이 남아 있다고 보여 진다.

첫째, 유형별 관리로 기능이 중복되면서 주관기관의 대응능력 미흡한 경우가 있다. 예로서 산불예방과 진압은 산림청 소관이나 진화능력이 없어 현실적으로는 소방관서에서 주도적으로 산불진화 업무를 수행하고 있다. 가스안전, 시설물 등 안전관리 업무는 다양한 중앙행정기관과 지방자치단체의 시설, 건축, 전기, 가스, 소방, 산업안전 등 부서들이 예방 점검활동을 하고 있으나 상시적이고 통합적인 예방관리는 정립되어 있지 않다. 삼풍백화점의 경우 해당 부서들이 매년 1-4회씩 점검해 왔으나, 형식적인 점검에 머물러서 대형사고를 예방하지 못하였다.

둘째, 재난관리 총괄부서의 전문성 확보가 미흡하다. 범정부적인 안전업무를 총괄․기획하고 있는 국무조정실 안전관리개선기획단은 임시조직으로서 관련 부처의 파견 직원으로 구성되어 있다. 기획단이 상시적인 기획조정이나 장기적인 쇄신과제를 수행하기에는 한계가 있다. 그리고 대부분의 부처에서 재난관리담당부서는 비인기부서로서 일반직의 경우 잦은 인사이동으로 담당인력은 전반적으로 전문성을 축적하지 못하고 있다. 일반 행정직의 재난관리 부서 재임기간은 6월에서 1년 미만으로 재난관리업무에 대한 전문성이나 숙련도는 확보하기에는 턱없이 짧은 기간 근무하며, 재난관리부서의 행정직의 경우 통상 승진 후 초임 보직으로 배치되는 경우가 많다. 따라서 재난관리계획이 탁상계획으로 문서작성에 그치고 경우도 발생한다.

셋째, 늘어나는 긴급 구조․구난 수요에 비해 그 서비스공급능력은 매우 낮은 수준에 있다. 재난관리법은 소방관서에 재난 현장의 지휘통제, 긴급 구조․구난에 관한 책임을 부여하고 있으나, 전국 232개 시군구중 92개소(4개 시, 71개 군, 17개 자치구)는 관내에 소방관서가 없으며 119구조․구급대가 미설치되어 있거나 구조구급에 필요한 전문 인력과 장비가 부족한 실정이다.

넷째, 응급의료체계나 재난상황관리체제가 형식적으로 운영되고 있다.  129서비스의 경우 보건소에 공중보건의를 배치하고 있으나 활용도가 떨어지고, 구급차 운영에 있어서 봉사단체인 ‘대한응급환자이송단’의 요금부과에 대한 시비로 민원이 야기되고 있다.  지방자치단체의 경우 재난발생시 재난관리의 1차 책임은 지방자치단체에 있으나, 대응능력부재로 단순히 상황관리(피해 집계, 소관부처별 보고)에 그치고 사후 복구에 치중하고 있는 실정이며, 시․군 민방위재난부서는 인명구조 장비를 구입 창고에 방치하고서 사용하지 않고 있다. 

다섯째, 재난수습과 복구에 필요한 재원이 충분히 확보되어 있지 않다. 대형재난의 경우 민간보험보상도 제대로 이루어지지 않는 경우가 많고 대다수의 경우는 정부 및 공공기관의 공적 부조에 의존할 수밖에 없다. 그러나 피해민을 지원하고 시설물을 복구하는데 소요되는 재원은 사전에 확보되어 있지 않다. 재해대책기금, 재난관리기금, 재해구호기금 등 재난복구지원 기금은 지방자치단체의 보통지방세의 일정분을 의무적으로 적립하게 하고 있으나 다수의 자치단체의 경우 지방세수가 매우 적고 따라서 법정 적립금도 적고 일부 자치단체는 법정 적립금도 채우지 못하는 실정이다. 재난관리기금의 경우 2001년 말 기준으로 97,176백만 원이 적립되었고 재해대책기금은 2003년 현재 8200억 원이 그 동안 적립되었으며 현재 약 6000억 원의 잔고가 있다. 재해구호기금이 구호물자를 구매하여 이재민들에게 지급되는 용도로 사용되는데 지방보통세의 1000분의 5의 범위에서 적립되고 있다. 

대다수의 지방자치단체들의 적립하고 있는 기금들은 대형재난이 발생할 경우 이에 따른 보상과 복구비용을 감당하기에는 매우 부족하다. 재난 발생 후 행정자치부의 특별교부세, 민간단체(전국재해구호협회, 사회복지공동모금회, 대한적십자사 등)의 지원이 이루어지고 있으나 신속한 지원이 되지 않고 있고 지원규모 예측성이 떨어지기 때문에 복구기관의 복구계획수립과 집행능력을 제약하고 있다.  

Ⅳ. 삼풍백화점 붕괴 사례연구

 1. 사고개요

  1995년 6월 29일 오후 5시 55분경 서울시 서초구 서초동 1675-3 삼풍백화점 건물 2개 동 중 지상 5층, 지하 4층의 A동이 완전히 붕괴되었다. 사고의 원인은 직접원인과 간접원인으로 구분하여 살펴볼 수 있는데 직접적인 원인으로는 설계 및 시공의 부실로서 슬라브의 철근배근이 불량하고 드롭패녈의 규격이 미달하는 등 부실하게 시공되었고, 설계도를 구조계산서와 다르게 작성하고 잦은 용도변경과 옥상구조물을 이동하여 설치하였다. 간접적인 원인으로는 구조의 안전성 검사를 소홀히 하였고, 붕괴조짐이 사전에 보였음에도 시설을 보강하거나 대피시키는 등 적절한 조치를 취하지 않은 점이 피해를 확대시킨 것으로 밝혀졌다. 이사로고 인한 피해는 사망자 501명, 부상자 937명 등 총 1,438명의 인명피해와 건물 29.068㎡가 붕괴되고, 차량 198대가 파손되었으며, 백화점 845개의 입주업체 피해액 718억 원, 삼풍 스포츠맥스 회원권 피해, 아파트피해 등 엄청난 재산상의 피해를 가져왔다(동아일보. 1995년 6월30일자).

  2. 사고발생시 조치사항

    1) 재난발생 신고, 접수, 전파

 사고의 신고는 백화점 붕괴직후 1～2분 내에 서울경찰청 상황실에 시민의 제보와 소방파출소 직원의 유선보고에 의해 접수되어 이를 도시방재 상황실에 있는 Hot-Line을 통해 서울시에 통보되었다. 서울시에서는 이미 편성된 사고대책본부 근무요원 80명을 전원 소집하여 도시방재 종합대책본부를 사고대책본부로 전환하고 8개의 유관기관에 지원요청을 하였다.

    2) 구조ㆍ구난체계

  소방본부에서는 오후 6시에 설치하였던 현장지휘소를 긴급구조ㆍ구난본부로 흡수하였고, 6시20분경에는 삼풍주유소에 서초구청 현장지휘소가 설치되었다. 그리고 이 시각이후 각급 재난관련기관 및 유관기관들이 속속 현장에 도착하여 긴급구조작업에 가담하였다. 6시50분경 현장에 도착한 시장은 소방본부의 구조ㆍ구난본부와 서초구청 현장지휘소를 총괄하여 지휘하면서 관할 부서별 중점 추진업무를 분담하여 지시하였다.

 관계기관의 협조는 군ㆍ경찰 외에 한국통신공사, 한국전력공사 등 특별행정기관, 적십자 등 민간단체가 사고수습을 지원하였으며, 자원봉사자들이 참여하였다. 군과 경찰은 주변교통통제 및 출입통제선을 설치하였고, 인명구조 특공대를 투입하여 구조 활동을 하였다. 한국통신공사는 현장통신망을 구축하였고, 한국전력공사는 전기시설복구 및 전력공급을 수행하였다. 적십자사는 이동급식식량 및 사체보호낭 등을 지원하는 등 자원봉사활동을 하였다. 적십자사외에 민간자원봉사자들이 급식지원 및 현장업무 지원활동을 하였다.

    3) 구조ㆍ구난활동

 현장지휘본부가 설치되고 인명구조활동은 소방본부장이 지휘하였다. 그러나 소방, 군ㆍ경, 자원봉사자들이 일시에 몰려 통제에 혼란이 있었으며, 사전 시나리오 없이 즉흥적으로 이루어졌다. 구조전담인력은 119구조대 10개 대 210명, 119 구급대 105개 대 630명, 화재진압대 91개 대 2,588명이 참여하였으며 자원봉사자의 활동에는 총 234대 단체 36,010명이 참여하였다. 자원분야별 자원봉사자의 참여를 보면 구조 활동에 4개 단체, 현장복구에 8개 단체, 안전진단에 16개 단체, 기술봉사에 9개 단체, 급식봉사에 55개 단체, 진료병원 126개 단체, 시설지원에 5개 단체, 노력봉사에 33개 단체가 참여하였다.

  약 1달간에 걸친 구조ㆍ구난 활동에 참여한 인력은 소방대원 3,428명, 자원봉사 234개 단체 36,010명 등 총 77,066명이 참여하였으며, 동원된 장비는 구조차, 구급차, 헬기, 굴삭기, 절단기, 크레인, 트럭, 매몰자 탐지기, 무인카메라, 급식차 등 9,475대가 동원되었다.

    4) 문제점 및 시사점

  다중이용시설물이 완공된 후 6년밖에 지나지 않은 건물이 노후 등 자연적 요인에 의해 붕괴된 것이 아닌 건물자체의 요인에 의해 붕괴되었다는 점이 시사 하는 바가 매우 크다. 삼풍백화점의 붕괴사고는 부실설계 및 부실시공이 직접적인 사고원인이라 할 수 있다. 설계부분의 경우 건물의 일부분이 구조계산과 다르게 설계된 점이 드러났고 시공부분의 경우 기둥이 맞물려 고정시키지 않아 불안정한 상태였으며 불량 콘크리트와 기준에 미달하는 철근을 사용한 것으로 드러났다. 그리고 건물안전에 대한 무관심 및 소관관청의 감독태만 등 근본적인 원인은 사고의 위험성을 무시한 사회전반의 안전경시풍조에 있다고 볼 수 있다.

  결국 삼풍백화점의 붕괴사고는 과거 대형사고의 교훈에도 불구하고 여전히 안전문제를 소홀히 함으로써 비롯된 사고로 볼 수 있다. 대형 참사를 방지하기 위해서는 실질적인 대책을 마련하기 위한 철저한 사고 원인분석과 피해수준 규명은 물론 안전의식을 고취시키려는 노력이 무엇보다도 필요하다²⁾.

 3. 삼풍붕괴 사고현장 관리의 문제점

    1) 재난발생 신고, 접수 및 전파체계의 문제점

  재난발생시 119, 129, 112 등 여러 기관에서 신고를 접수 처리하고 있으나, 구조관련기관이 통보가 수동식 전화로 전파되기 때문에 신속하게 이루어지지 않았고, 일부 기관에는 통보되지 않은 사례도 있었다. 그리고 재난 사고현장의 통신체계가 구축되어 있지 않음으로 인해 무선, 유선통신이 각 기관별로 별도 운영되는 등 공용통신망체계가 이루어지지 않았다.

    2) 현장지휘체계의 문제점

 재난사고 발생이후 사고대책본부가 가장 고민하는 문제는 안전문제가 확보되지 않은 상태에서 추가적인 위험을 최소화하면서 신속하고 효율적인 구조ㆍ구난활동을 수행할 수 있는 방법이 무엇인가 하는 것이다. 따라서 사고현장에서 책임을 지고 사고를 수습할 수 있는 권한을 가진 현장지휘소의 역할이 매우 중요하다. 그러나 삼풍백화점붕괴에서 보았듯이 교통 및 출입 통제선 설치의 지연으로 사고현장의 무단출입자로 인한 교통 혼잡 및 질서유지가 이루어지지 않았고, 여러 기관에서 일시에 많은 인력이 투입되는데 비하여 효율적인 관리가 제대로 되지 않아 효과적인 구조, 구난 활동이 이루어 지지 않았다.

    3) 구조ㆍ구난 활동의 문제점

  구조인력 및 전문성의 부족으로 인하여 효과적인 구조ㆍ구난이 이루어지지 않았으며, 첨단 구조장비의 부족 및 장비관리의 무계획성으로 인하여 역시 구조에 지장을 초래하였다. 또한 중장비 보유업체와의 지원협조체계가 미흡하여 구조 활동이 지연되었다.

    4) 자원봉사자 활용의 문제점

 사고현장의 민간인, 자원봉사자 등이 많이 참여하여 인본정신이 발휘되는 점은 매우 바람직하였으나 자원봉사자들을 관리하는 전담반이 없어 활동이 중복되어 처리되기도 하였다³⁾.

    5) 응급의료체계의 문제점

 사고규모나 종류에 따른 응급의료인력, 장비시설의 편성 및 활용계획 등을 고려한 조직적인 현장응급 의료체계가 사전에 구축되지 않아 현장응급진료소도 설치되지 않은 상태에서 동시에 발생한 다수의 사상자가 응급처치나 경ㆍ중상자, 사망자 등을 분류하지 않고 무조건 마구잡이로 병원으로 이송되는 현상을 초래하였다.

  또한 무선망을 갖추고 있는 119구조대 구급차이외의 일반병원 구급차나 응급구조단 차량 등이 부상자를 어느 병원으로 후송하는지를 파악할 수 없었으므로 시내 전 병원을 일일이 방문하여 사상자 현황을 파악하여야 하는 어려움이 있었으며 응급의료에 관한 통신체계가 일원화되어 있지 않아 각 기관별로 개별적인 무선망을 운영하였고 이로 인해 응급의료에 관한 정보의 공유가 이루어지지 못하였다.

    6) 사고현장에 대한 언론보도의 문제점

  보도를 위한 언론사들의 과다경쟁이 재난관리를 어렵게 하였다. 많은 언론사 취재진들이 경쟁적으로 무질서하게 현장을 출입하여, 구조작업을 방해하거나, 안전사고의 우려가 있었으며, 일부 주민들의 얘기를 확인하지 않고 보도함으로써 국민 및 유가족들의 불만을 고조시키고 자극을 초래한 경우도 있었다. 때로는 점술가 등의 부정확한 정보가 전달됨으로써 비과학적인 구조방법을 동원시킨 결과도 있었다.

  그리고 단발적이고 충격적인 보도 역시 문제이다. 잔인하고 참혹한 사고자의 장면이 전달되기도 하였으며, 기사 제목이 충격적이거나 부적절한 보도로 불신을 초래하는 국민감정을 유발시키기도 하였다⁴⁾.

    7) 법령정비와 관련된 문제점

 소방법에 의거 소방부서가 사전예방 및 긴급복구를 담당하고 있어 군, 경찰, 민간단체의 역할규정이 불명확하였고, 개별법에는 방재대책과 구조, 구난대책이 각각 별도로 규정되어 있으며, 각 법률 간에 연계성이 미흡하여 재난 발생 시에 대처능력이 부족하였다. 안전관리대책과 관련된 법령은 많은 편이나, 재난 발생 시에 대책을 규정한 법률이 미흡하였다⁵⁾. 

Ⅴ. 우리나라 재난관리 문제점 해결방안

 1. 법·제도 및 운영시스템 혁신

  재난관리체제 일원화를 통한 총괄·조정기능을 강화하기 위하여 기존의 안전대책위원회와 재해대책위원회를 안전관리위원회로 통합하고, 재해대책본부와 사고대책본부를 재난안전대책본부로 일원화한다. 또한 재해·재난관련 기금을 통합하고 사후복구에서 사전 예방에 중점을 둔 재정지원으로 전환하는 등 발전적인 재정운영체계를 적극 검토해 나가야 한다.

  2. 재난관리 종합정보통신시스템 개선

  정보기술산업의 급속한 발달로 방재관리에 있어서의 정보의 이용은 효율적인 방재관리에 그 효용성을 높이고 있다. 방재관리에 있어서의 정보기술의 이용은 과거에는 단편적인 정보로 그쳐 일회성에 머물렀던 정보들이 데이터화하면서 자료로 축적이 되고 경험들이 학습화되면서 새로운 정책과 계획에 환류 되어 재난으로 인한 피해를 경감시키는데 상당한 역할을 하게 된다.

 미국 FEMA의 재난대응활동이 우리에게 주는 중요한 시사점은 종합성(Comprehensiveness)과 통합성(Integratedness)이다. 이 종합성과 통합성의 합성에 의한 각 차원의 협조관계가 정책과 계획의 효과를 제대로 발휘하게 하고 있는 것이다. 이러한 조화는 하루아침에 이루어진 것이 아니다. 미국의 FEMA는 이러한 각 차원의 정부간, 부처 간, 부문 간의 이기주의와 정보 교환의 혼선을 극복하면서 집적한 성과의 산물인 것이다. 이처럼 재난관리 있어서 종합성과 통합성은 반드시 필요한 것이며 이는 한 기관의 업무 독점으로 이루어지는 것이 아니라 관계기관간이 끊임없는 이해와 협조를 통하여 이루어지게 되는 것으로 이번 새로이 발족하게 될 소방방재청의 역할에 대해서도 이 부분에 대한 연구가 꾸준히 진행되어야 할 것으로 보인다.

  국가안전관리정보시스템과 긴급구조시스템을 통합하여 정보공유 및 연계가 가능토록 하고, 재난관련기관이 공동으로 활용할 수 있는 통합무선통신망(TRS)을 구축하며, 위성영상정보시스템을 새롭게 구축하는 등 재난관리 정보시스템에 대한 기능보강 및 고도화를 추진한다.

  3. 정보전달체계의 용이성

 미국의 방재관련 정보전달체계는 단순 명료하다. SEMS에 의해 현장과 비상운영센터,지방정부 비상운영센터(EOC)와 주정부 비상운영센터(주 EOC), 주정부 EOC와 연방정부(FEMA)와의 연계를 손쉽게 하고 있기 때문에 정보의 전달이 손쉬울 뿐만 아니라 보고를 위하여 별도의 문서나 프로그램을 사용할 필요가 없이 동일한 형식으로 처리되기 때문에 정보의 전달이 용이하다고 보겠다.

  재난관리는 나라마다 처해진 현실과 각종 환경에 따라 달라질 수밖에 없기 때문에 어떤 체제가 더 효율적이라고 성급하게 단정 지을 수는 없다. 따라서 선진국이라고 해서 반드시 방재선진국이라는 공식은 성립되지 않는다. 재난관리는 재난의 발생에 따라 대응과정에서 발생하는 각종 경험을 지식 화하여 다시 일어날 수 있는 재난‧재해에 효율적인 대응을 하기 위한 과정이므로 우리나라 재난관리 현실에 맞는 체제와 시스템 구축이 더욱 절실한 것이다. 아울러 현재의 민방위 훈련 등을 점검하여 볼 필요가 있다⁶⁾.

  따라서 재난의 예방, 대비, 대응, 복구의 과정이 순조롭게 순환되면서 경험이 경험으로 그치지 않고 교훈으로 feed back되어 점차 발전할 수 있는 조직 체계로 발전해 나가는 것이 바람직한 재난관리라고 보겠다.

 4. 지방 재난관리 능력제고

  지방자치제도의 재난관리 능력을 높이기 위해 지역별 안전도지수 평가시스템을 단계별로 도입하여 평가결과에 따른 인센티브를 부여하고, 재난환경을 고려한 탄력적 조직 운영 및 24시간 현장대응체제를 구축해 나아가야 한다.

 5. 민간 자율참여시스템 구축

  자원봉사조직, 민간전문가 등의 활용을 위해 관련법과 제도를 개선하고 민간자율조직 육성·지원하는 등 민관협력체제를 확립함은 물론 재난(재해·재난) 보험관련 법률체계를 정립하여 민간자율 재난관리시스템을 정착시켜 나간다.

 6. 실용적인 매뉴얼 개발·보급 운영과 교육·훈련기능 강화 

 비상대응계획, 비상대응매뉴얼, 비상대응 모의훈련 등을 법제화하고, 운영기관(시설관리 주체)의 매뉴얼 개발 및 보급을 의무화하도록 하는 한편, 수요자 중심의 교육을 실시하여 일반 시민대상 교육프로그램 개발과 조기교육 및 가족단위의 체험프로그램과 체험장을 확대·보급을 추진한다. 

 7. 연구·개발 기능 강화 및 재난관련 산업육성

 종합적이고 체계적인 재난관련 국가 연구개발 사업을 추진하고 방재엑스포 개최 등을 통하여 재난관련 산업을 활성화하며 재난환경 변화에 대응하기 위한 국제협력업무를 증진해 나간다.

 8. 신종 다중이용업소 특별대책 추진

 노래방·멀티플렉스영화관 등 다수가 이용하는 시설의 안전사고를 최소화하기 위해 지하통로에 「매몰형 바닥유도등」 설치 등 안전기준을 신설·강화하고 미국 인명안전기준(NFC)에 준하는 피난 및 방화시설 등을 규정하는 등 신종 다중이용업소에 대한 특별대책을 추진하여 완벽한 점검이 이루어져야 할 것이다.⁷⁾

 9. 인력 및 장비관리체계의 확립

 재난은 다양한 종류의 인력과 장비 및 기계 등을 요구하고 여러 단체나 다른 행정구역으로부터의 협력을 필요로 한다. 또 재난의 종류에 따라 특수한 장비를 필요로 하는 경우도 있다. 그러므로 재난계획에 있어서 자원봉사자를 포함한 인력과 장비, 등의 수요에 어떻게 대비하느냐 하는 문제는 매우 중요하다.

  삼풍백화점 붕괴사고에서 보여주었듯이 중요한 문제는 인력과 장비를 동원하는 수단이나 방법보다는 과잉으로 동원된 인력과 장비를 어떻게 효과적으로 관리하느냐 하는 것이다.

Ⅵ. 결론

  기업, 국가 등 모든 조직의 규모가 커지고 고도화될수록 시스템에 대한 의존성과 연계성이 높아져 작은 충격에도 큰 피해를 가져올 수 있게 됨에 따라 충격을 어떻게 관리하고 대처하는가에 따라 조직의 경쟁력 유지 및 신용도가 결정되며 이는 삼풍백화점 붕괴사고나 대구지하철 참사, 그리고 미국 세계무역센터의 붕괴 등의 사례에서 확인할 수 있었다.

  따라서 어떤 조직이 선진화되기 위해서는 일상적 기능을 보완하는 비상적 기능이 상비적으로 유지되어야 하며 유사시 비상적 기능이 일상적 기능을 원활하게 대체할 수 있도록 적절한 투자와 주기적인 교육·훈련이 수행되어져야 한다.

  선진국에서는 이러한 인식에 따라 재난관리 부문에 대한 투자와 행정조직 강화를 지속적으로 추진하고 있고 우리나라에서도 국민소득 2만 달러의 선진국을 지향하기 위해서는 비상적 국가 기능의 유지관리가 비용이라는 인식보다는 국가경쟁력의 핵심 요소에 대한 장기적인 투자라는 인식을 가지고 사회안전보장시스템 구축에 노력할 때 진정한 의미에서의 선진국으로 인정받을 수 있을 것이다.

  아울러 국가적 위기상황의 효율적 대처는 결코 정부만의 노력으로는 한계가 있으므로 국민들의 적극적 협조와 참여를 유발할 수 있는 새로운 형태의 국민적 정신운동을 전개해 나가야 할 것이다.

  아울러 우리는 삼풍백화점붕괴와 같은 과거의 재난과 사고의 교훈에서 재난방지에 전념하지 않으면 안 되리라고 생각하게 된다. 결국 재난과 사고에 의해 비참한 경험을 한 사람은 생각하고도 싶지 않은 사실일지는 모르지만 재난과 사고는 인간사회에 있어서 귀중한 체험이면서 그 안에 숨어있는 중요한 사실은 보다 나은 사회를 구축하기 위해 재난의 경험을 재산으로서 활용하지 않으면, 대형 참사의 악순환을 탈피하지 못하게 된다는 것이다.

  삼풍백화점 붕괴사례에 문제점으로 지적된 것을 보완하고, 개선한다면 앞으로 다시는 그러한 재난이 없으리라고 확신하는 바이다.

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