사회복지 조직체계 연구

 

Ⅰ.서  론

1. 문제의 제기 및 연구목적

  우리나라는 지난 30여년간 급속한 경제발전으로 1인당 GNP가 1만불을 넘고 OECD에 가입하는 등 비약적인 성과를 이루었으나, 성장우선주의의 개발정책으로 소외된 부문이 존재하는 등 국가의 균형발전은 이루지 못했다. 우리 나라가 급속한 변화의 물결을 헤치고 21세기 선진국가를 이루기 위해서는 무한경쟁시대에 대비한 효율적인 경제체제 구축과 더불어 모든 국민이 풍요로운 삶을 영위할 수 있는 사회복지 조직체계를 조화롭게 구축하는 것이 시급하나, 이를 위하여는 현재 우리나라의 사회복지 조직체계에 대한 엄격한 자기진단과 21세기 복지수요에 대한 정확한 전망을 통하여 올바른 방향을 정립하고 주요추진과제에 대해 지속적인 실천을 하여야 할 것이다(보건복지부, 1997: 3).

 지금까지 고도 경제성장위주의 정책으로 경제정책에 밀린 정책분야, 예컨대 사회복지, 환경오염퇴치, 빈부격차해소, 노사갈등해결, 기업간의 격차 등 배분적 정의실현은 미흡한 형편이었다. 또한 그 동안 복지에 대한 수요가 대폭 증가되었으나 급속한 산업화와 도시화의 과정에서 상부상조의 공동체 의식과 가정의 기능을 약화시켜 국가와 연대책임 하에서만 해결할 수밖에 없었던 복지문제에 대한 정책적 대응은 미약할 수밖에 없었다.

 과거의 사회복지는 국가가 개입하는 제도적 복지가 아니라 자비심을 가진 개인이나 단체에 의하여 자발적으로 혹은 일시적으로 이루어지는 형태를 취하였다. 그러나 현대사회에서는 복지가 임의적 개념이 아니라 사회권적 기본권으로서 국민 누구에게나 필요한 당연한 권리로 인정받고 있으며, 복지서비스의 향유는 빈부의 차에 관계없이 보편적인 것으로 인정받고 있다.

 정부에서는 이러한 문제를 인식하고 복지국가를 향한 사회복지정책을 개발하고 시행해 왔으나 만족할 만한 성과를 얻지 못했다. 경제성장만으로 국민전체의 복지증진이 보장되는 것이 아니라 효과적인 사회복지정책과 적절한 소득분배가 이루어질 때 복지문제는 해결될 수 있는데 그러하지 못하였던 것이다. 경제성장과정에서 부의 편중으로 인한 경제적, 사회적 불평등에 대한 불만과 개선을 요구하는 복지욕구가 폭발적으로 표출되어 사회가 상당히 혼란 된 상태에 빠져있었다.

 이러한 문제를 해결하고 국민의 복지를 실질적으로 증진시키기 위해서는 합리적이고 효율적인 사회복지 전달체계가 확립되어야 한다. 사회복지정책의 궁극적인 목적이 수혜 대상자에게 적절한 서비스를 제공하여 국민의 복지를 증진하는 것이라 한다면 사회복지 조직체계가 어떻게 구성되어 있느냐 하는 것은 매우 중요하다 할 수 있겠다. 그것은 사회복지조직체계의 주요기능이 국민의 복지욕구를 파악하고 사회복지정책을 형성하여 수혜 대상자에게 직접적으로 전달하는 것이기 때문이다. 정부의 사회복지정책이 잘 수립되었고 수혜 대상자에게 제공할 수 있는 재원이 마련되어있다고 하더라도 사회복지의 전달이 효율적이지 못하다면 그 성과는 기대하기 어렵다. 그것은 수혜 대상자의 선정, 수혜자격의 설정, 수혜 내용의 성격에 관한 정책들이 실제로 표현되는 것은 사회복지 전달체계를 통해서 이루어지기 때문이다.

  지금까지의 사회복지행정은 중앙행정기관의 소관으로 중앙 주도적이며 획일적으로 이루어져 지방정부의 자율성이 무시되어 왔으며 공공부조와 사회복지업무가 급여중심으로 추진되어 수혜 대상자의 조속한 자립을 위한 대인서비스의 종합적인 관리 및 수혜 대상자 선정에 전문성의 결여 등 주민의 복지욕구에 능동적으로 대응하지 못함으로써, 지방화시대에 합당한 복지기능을 수행하는 데 많은 한계가 있음이 지적되어 왔다.

 사회복지정책의 성과를 높이기 위해서는 사회복지행정 조직체계의 확립을 통한 사회복지 서비스의 효율성을 높이는 것이 중요한 과제가 되고 있다.  그러나 현재 일선 행정기관(행정자치부 조직)의 특성상 생활보호와 의료보호의 고유 업무이외의 노인복지, 모자복지, 장애인복지, 아동복지 등 유사 업무 및 환경, 보건, 위생, 지역교통, 지역경제 등 상이한 업무를 겸임하는 실례가 보편화되어 있다. 이러한 겸임업무로 인하여 당초 기대했던 전문적인 대인복지서비스와 서비스 한계성 등으로 공적조직의 개편요구가 높아지고 있다.

  우리나라 사회복지행정 조직체계는 다원성과 다층성을 주된 특징으로 하고 있다. 전달체계의 다원성은 주체와 상당한 관련성을 지니고 있는데, 형식적으로는 보건복지부가 모든 사회복지 관련 사업을 종합적으로 관리․조정하는 주체이지만, 실질적으로는 체육청소년부, 문화관광부, 노동부, 교육부, 법무부, 총무처, 보훈처 등에서 관련 법률에 입각하여 나름대로 복지서비스를 제공하고 있다. 다음으로 조직체계의 다층성은 조직체계의 계층구조와 관련되어 있는 바, 지역복지의 전달경로는 대부분의 경우 보건복지부에서 예산 등 기본적인 정책을 결정하고 복잡한 계층구조를 거쳐서 이를 행정자치부 산하의 지방자치단체에서 집행하는 다단계 경로의 형태를 취하고 있다.

 현행 사회복지행정 조직체계가 지니고 있는 다원성과 다층성은 시간과 인력 및 예산의 낭비를 가져오고, 복잡한 절차 및 계층을 거침으로써 적시에 복지서비스를 수혜 대상자들에게 전달하지 못하는 결과를 초래하고 있다. 그러므로 사회복지정책의 성과를 높이기 위해서는 사회복지행정 조직체계를 수정하여, 전달의 신속성, 만족성 등을 높이는 것이 바람직하다고 할 수 있겠다.

  따라서 본 연구는 현재 우리나라 사회복지행정 조직체계의 현황을 구체적으로 검토하여 문제점을 도출하고 개선방안을 제시함으로써 21C의 바람직한 사회복지행정 조직체계를 제시하려는데 그 목적을 두고 있다.

2. 연구의 범위와 방법

   사회복지 조직체계는 정부와 민간의 전달체계로 나눌 수 있는데, 여기서는 정부의 조직체계인 사회복지행정 조직체계를 대상으로 하였다. 사회복지행정 조직체계를 연구대상으로 한 것은 복지국가를 지향하는 오늘날의 복지행정체계에서 사회복지행정 조직체계는 사회복지정책이 계획되고 집행되는 장으로서 사회복지의 성패를 가름하는 중요한 역할을 지니고 있기 때문이다.

  본 논문의 연구범위는 제1장에서 문제의 제기 및 연구목적, 연구의 범위와 방법을 제시하였고, 제2장에서 사회복지행정 조직체계의 개념, 구성원칙 및 기능, 선행연구등을 고찰하였고, 제3장에서 중앙정부의 사회복지행정 조직체계와 지방정부의 사회복지행정 조직체계로 구분하여 그 현황을 살펴보았으며, 제4장에서 사회복지행정 조직체계의 문제점과 개선방안을 제시하였고 제5장에서 결론을 맺었다.

  본 연구에서 채택한 연구방법은 국내외의 선행연구 및 사회복지행정 조직체계와 관련되는 각종 문헌들의 검토를 통한 문헌연구를 실시하였다.

     Ⅱ.이론적 배경

1. 사회복지행정 조직체계의 개념

 사회복지행정 조직체계의 개념은 대단히 복합적이고 다양하며 그 범위도 분명히 선을 그을 수 없기에 학자에 따라, 또는 보는 시각에 따라 그 개념과 범위는 달라질 수 있는 것이다.

 사회복지행정 조직체계를 그대로 정의하면 사회복지서비스를 필요로 하는 사람에게 질적․양적으로 적정한 서비스를 효율적으로 제공하는 것과 관련된 체계․제도라고 할 수 있을 것이다. 따라서 여기에는 직접 서비스의 개발과 관련된 측면과 개발된 서비스를 수혜자에게 제공하는 접근성과 관련된 측면 등으로 구성된다고 할 수 있다(김일순, 1984: 16). 사회복지 서비스의 개발이라고 하면 사회복지인력 및 시설 등의 사회복지자원을 양․질적으로 적정하게 개발하는 것과 관련된 여러 내용이 포함될 것이며 사회복지서비스의 접근성을 높인다는 것은 서비스를 필요로 하는 모든 사람에게 서비스가 제공되게 하기 위하여 지리적․경제적․문화적 접근도를 높여주기 위한 모든 노력이 포함될 것이다. 여기에는 재원조달, 인력, 시설의 균등한 분포, 기능과 역할에 따라 사회복지 자원의 체계적인 배치 및 이에 따른 유기적인 상호관계의 수립들에 관한 것이 포함된다. 또한 전달이라는 용어가 포함되어 있는데 이것이 함축하는 의미는 사회복지서비스를 필요로 하는 모든 사람에게 서비스를 제공하여야 한다는 필요성과 당위성을 내포하는 것이라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 사회복지를 위한 자원은 언제나 유한하므로 요구를 필요로 하는 대상자에게 서비스를 제공하기 위해서는 조직적이고 체계적으로 접근되어야 할뿐만 아니라 과정전체에서 최소의 투자로 최대의 효과를 기대하는 효율이 가장 기본적인 개념이 된다는 것을 암시해 주기도 한다.

 즉, 누구에게 무엇을 어떻게 무슨 돈으로 줄 것이냐 하는 점에서, 어떻게 요보호자 들에게 효율적으로 서비스를 전달할 수 있을까하는 것은 매우 중요한 요소로 간주되는 것이다.

 요보호 대상자에게 적절한 혜택을 주기 위해서 사회복지 정책 또는 서비스의 전달체계가 어떻게 설계되어 있느냐 하는 것은 대상자의 선정과 혜택의 내용을 결정하는데 있어서 매우 중요하다. 왜냐하면, 수혜 자격요건이나 혜택의 성격에 관한 정책지침이 실제적으로 표현되는 것은 서비스의 전달체계를 통해서이기 때문이다(최일섭, 1981: 237-260).

 이러한 표명은 요보호자 들에게 적합한 서비스를 적시에 제공해 줄 수 있는 정책지침을 구체적으로 반영해 주는 것이다.

2. 사회복지행정 조직체계의 구성원칙

 사회복지행정 조직체계의 과제는 사회복지의 효과적인 전달을 위한 관리라 할 수 있다. 즉 사회복지정책이 설정한 목적이나 목표를 능률적으로 달성하여 효과성을 높이는 것이 요청되는 것이다. 한정된 재원을 갖고 가능한 한 국민의 복지증진을 극대화시키는 것이 사회복지 조직체계의 관심사이고 과제가 되고 있다. 따라서 사회복지 조직체계의 운영과 생산성을 개선하고 증진시키려는 시도를 하게 된다.

 사회복지행정 조직체계가 사회복지의 효과적인 전달을 위해서는 행정관리가 성공적으로 이루어져야만 한다. 행정관리란 행정조직이 주어진 인력, 예산, 물자를 가지고 국민에게 최대의 봉사를 창출하는 동시에 국가사회를 발전시키는 효율적인 조직의 작용이라 할 수 있다(안해균, 1992: 301). 그래서 관리를 하는 것은 수행의 기술이며, 조직화된 지식으로 이루어지게 된다. 관리활동은 행정적 방법으로 구성된 기획, 조직, 인사, 지휘, 통제의 5개 과정으로 이루어진다. 이러한 사회복지행정 조직체계의 구성에 있어서 필요로 하는 원칙에 관해 살펴보겠다.

 최일섭 교수는 사회복지정책 조직체계의 설계와 행정에 따른 특수한 원칙을 다음과 같이 통합 요약하고 있는바(최일섭, 1996: 5-8), 조직체계의 내용에 흐르고 있는 기본적인 이념이나 사상을 잘 표명해 주고 있다.

 1) 수혜 대상자의 존엄성에 관한 원칙

  일반적으로 사회복지 서비스 대상자, 특히 공적부조의 수혜자는 자력으로 생계를 유지하기가 곤란한 계층으로서 근로를 통해서 자기의 생활을 영위해야 되는 현대의 산업사회에서는 사회의 부담 적인 존재로 간주되기 쉽다. 그러나 사회복지 서비스는 수혜 대상자의 존엄성과 가치를 인정하고 그들이 갖고 있는 잠재능력을 발휘 할 수 있도록 제공되어야만 하는 것이다.

 2) 수혜 대상자의 욕구에 따른 서비스 제공의 원칙

  모든 서비스는 그 대상자가 개인이든 집단이든 지역사회이든 간에 그 대상자의 욕구에 맞는 것이어야 한다. 비록 공적부조 대상자라 하더라도 그 개인이 지닌 욕구는 경제적인 것 뿐 아니라 사회적, 심리적, 생리적인 것 등 포괄적인 것이며 개인과 가족에 따라 그 욕구의 정도가 다를 수 있기 때문에 그의 특수한 욕구를 충족시킬 수 있도록 서비스가 제공되어야 한다.

 3) 수혜 대상자의 거주지 특성에 따른 원칙

  사회복지 서비스 수혜 대상자의 욕구는 그가 거주하는 지역과 환경에 따라서 다르다. 일반적으로 도시지역과 농촌지역 대상자간의 차이는 널리 인식되어 선별적인 서비스가 되고 있는 것이 보통이나 지방간의 차이나 동일 행정구역내의 지역이 도외시되고 있는데 이것에 맞는 서비스 전달체계가 마련되어야 하겠다.

 4) 수혜자 참여의 원칙

  현대의 선진국 사회복지에 있어서 가장 특징적으로 나타나는 현상은 정부에 의해서나 민간에 의해서나를 막론하고 서비스 전달체계내의 정책결정과 사업집행에 있어서 서비스 대상자를 참여시킨다는 사실이다. 따라서 사회복지 서비스가 행정에 의해서 제공되는 것이라고 하더라도 이에 수혜주민이 어떤 형태라도 참여하는 것은 그들의 궁극적인 자치를 위해서 바람직한 것이라고 하겠다.

 5) 가용자원 동원의 원칙

  사회복지 서비스 전달체계가 효과적인 기능을 위해서는 이용 가능한 모든 물적, 인적 자원을 동원하는 것이 불가피하다. 따라서 특히 우리나라와 같이 복지사업비에 대한 예산이 빈약한 실정에서는 사회복지서비스 전달체계가 민간자원을 활용하는데 있어서 융통성을 지니는 것이 바람직하다.

6) 평가의 원칙

  사회복지 서비스 전달체계는 대상주민의 욕구를 분석하고 이에 맞는 서비스를 제공하기 위해서 자체의 사업을 계속적으로 평가하여 개선하는 노력이 주어지도록 마련해야 한다.

3 사회복지행정 조직체계의 기능

 사회복지행정 조직체계는 각각의 조직이 목적달성을 위한 기능들을 수행하는데, 기능적으로 분화되어 있다. 따라서 각각의 사회복지 행정조직들은 주어진 기능들을 수행하게 된다. 사회복지행정 조직체계는 계획조직과 전달조직으로 구분되는데, 계획조직은 일반적으로 사회복지전달에 관한 계획, 관리, 재원확보, 통합하는 기능을 하고, 전달조직은 계획조직이 결정한 내용을 수혜자에게 직접 전달하는 기능을 한다. 이러한 기능을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(서상목외 2인. 1998: 22-23)

 1) 계획조직의 기능

  (1) 사회복지행정 조직체계는 국민의 복지증진을 위해서 국민생활의 조사와 분석을 하고 이를 바탕으로 사회복지정책을 형성하고 구체적인 집행계획을 수립하는 기능이 있다. 이는 욕구 파악기능과 관계가 있다. 국민생활의 조사와 분석은 곧 국민들의 사회복지욕구와 실태를 파악하는 것이라 할 수 있기 때문이다. 사회복지정책과 계획은 주로 사회지표를 이용하게 된다. 사회지표는 국민생활의 전반적인 복지정도를 파악하게 해주며, 사회변화의 예측과 사회개발정책의 성과를 측정할 수 있으므로 사회개발의 정책방향을 제시해 줄 수 있다.

  (2) 사회복지행정 조직체계가 공적부조와 사회복지서비스를 전달하고 유지하는데 필요한 재원을 확보하는 것은 매우 중요한 기능이다. 사회복지행정 조직체계의 투입요소로서 가장 중요한 것은 재원인 것이다. 아무리 훌륭한 사회복지정책과 계획이 개발되어 있어도 재원이 없이는 추진될 수 없기 때문이다. 계획조직은 공적부조와 사회복지서비스의 계획수립에서부터 소요되는 재원을 파악하고 예산편성에 반영하려는 노력을 기울여야 한다.

 전달조직에서도 마찬가지이다. 지역에서 동원할 수 있는 모든 재원을 확보하려는 노력을 해야 한다. 사회복지행정 조직체계의 상위조직에서 배정하는 예산만으로는 증가하는 사회복지수요를 충족시킬 수 없는 것이 현실이므로 지역사회의 가용재원을 확보해야만 한다.

 사회복지의 대상자들은 비물질적인 서비스도 필요로 하지만, 물질적 서비스가 보다 많은 비중을 차지하기 때문에 재원의 확보가 사회복지행정 조직체계의 성공적 운영에 기본이다. 따라서 필요한 재원을 확보하는 것이 사회복지행정 조직체계의 중요한 기능이다.

  (3) 사회복지행정 조직체계는 주어진 업무와 기능수행을 적절히 할 수 있도록 통제하는 기능이 필요하다. 사회복지행정 조직체계의 통제에는 내부통제와 외부통제가 있다. 내부통제는 사회복지전달조직에서 이루어지는 것으로서 상급조직에 의한 통제와, 한 조직에서 상급자에 의한 통제가 있다. 그리고 외부통제는 사회복지 조직체계의 환경에서 이루어지는 통제를 말한다. 여기는 다른 행정기관, 이익집단, 언론, 의회, 국민과 수혜자들이 사회복지 조직체계에 대한 요구와 압력 등이 있다.

  (4) 평가기능은 사회복지서비스에 투입된 비용은 얼마였으며, 그 목적은 어느 정도 달성되었는가를 측정하는 기능이다. 사회복지 조직체계에서 평가기능은 중요도가 높아지고 있다. 사회복지활동에 대한 자료나 비용, 결과 및 다른 업무와 문제점 등을 분석할 수 있는 정보체계를 개발해야 할 필요성이 높아지고 있다. 사회복지 조직체계의 계획조직은 물론 전달조직에 있어서도 이와 같은 정보체계를 구성하여 정확한 평가를 할 때 효과성과 효율성을 측정할 수 있다. 또한 사회복지조직체계에서의 평가는 사회적 형평과 민주성의 실현이 어느 정도 이루어지고 있는지에 관해서도 시행되어야 한다. 즉 사회복지 조직체계의 평가기준을 작성하여 평가작업을 해야하는데, 그 기준으로 사회적 형평과 민주성이 포함되어야만 한다는 것이다.

 평가한 결과는 사회복지정책과 계획수립을 하는데 다시 투입되는 환류과정이 이루어져야 한다. 평가의 진정한 목적과 효과를 측정하는 것보다 문제점을 파악하고 이를 해결하려는데 있기 때문이다.

 2) 전달조직의 기능

  (1) 사회복지행정 조직체계는 국민의 욕구를 파악하는 기능이 있다. 욕구파악기능은 전달조직의 주요 기능이라 할 수 있다. 서비스를 필요로 하는 사람들에 대한 조사와 지역사회 및 주민들의 사회복지욕구를 파악하여 계획조직에 보고하고 이를 사회복지계획의 수립에 반영할 수 있도록 하는 기능을 말한다. 사회복지욕구는 지역사회와 환경에 따라 각기 매우 달라진다. 또한 시대에 따라서도 변화되고 있다. 다양한 욕구와 변화되는 상황을 정확하게 파악하여 사회복지정책과 계획의 수립에 반영해야만 효과적인 서비스 전달이 가능하다.

 사회복지욕구 파악은 사회복지전달체계의 제1차적인 기능이라 할 수 있다. 사회복지의 욕구파악을 할 때 사회복지 대상자를 선정할 수 있고 사회적 문제를 분석할 수 있기 때문이다. 오늘날의 사회복지욕구는 매우 다양하고 그 정도도 다르다. 따라서 사회복지욕구의 정확한 파악을 위해 전달조직에 사회복지에 관한 전문가를 배치해야만 한다.

  (2) 사회복지행정 조직체계는 서비스를 필요로 하는 대상자들에게 직접, 간접으로 전달하는 기능이 있다. 사회복지 조직체계는 이러한 전달을 하는 것이 본질적인 기능이다. 사회복지 전달체계의 존재이유가 여기 있으며, 다른 기능들은 보다 효율적인 사회복지의 전달을 위한 기능이라 할 수 있기 때문이다.

 사회복지의 전달기능은 수혜자 중심의 서비스를 해야만 한다. 수혜자 상태와 욕구를 경시하고 일방적인 수혜 대상자의 선정과 서비스 전달은 그 효과가 낮을 수 밖에 없다. 특히 정부의 사회복지전달은 관료주의, 경직성, 행정편의주의 등으로 되어 있는데 이는 시급히 개선해야할 과제가 되고 있다. 사회복지전달조직은 서비스 전달의 효과를 높이기 위해서 전문지식과 기술을 습득케 해야 한다. 서비스의 질은 전문지식과 기술, 그리고 업무수행태도 등에 따라 결정되기 때문이다. 사회복지전달체계의 상위조직과 중간조직, 하위조직들에서 각기 필요한 능력들을 갖출 수 있도록 노력해야 한다.

4. 선행연구고찰

  박승식(1990)은 공적부조와 사회복지서비스의 수혜자들에게 적절한 서비스를 제공하고, 사회복지정책의 효과성을 높이기 위해서는 사회복지행정조직을 직접적으로 수행하고 있는 공무원들의 근무여건을 개선하여 사기를 높여주고, 그들의 능력을 개발하는 것이 매우 필요하다고 하였으며 시.군.구와 읍.면.동의 사회복지행정 공무원의 업무량을 고려하여 담당공무원을 증원하고 사회복지행정 공무원들의 사기진작과 장기근무를 유도하기 위하여 가점제와 수당지급의 도입도 고려하여 사회복지행정공무원들의 근무의욕 고취와 능력개발을 위한 교육훈련이 필요하다고 주장했다.

 홍순찬(1991)은 우리나라의 사회복지행정 조직체계는 중앙정부에서 사회복지정책에 대한 기본 방향 및 대책을 결정하고 이것을 토대로 각 시도의 복지행정 전달체계에서 자체적인 시행계획을 수립하고 그것을 시․군․구에서 수령하여 직접 읍․면․동사무소의 해당기관을 통해서 사회복지서비스를 전달하는 수직적인 전달체계를 채택하고 있는데, 이와 같은 수직적 서비스 전달을 중심으로 하는 복지행정 조직체계는 정책을 집행하는 정부의 입장에서는 체계적 효율성은 있으나 수혜대상자는 서비스의 질적내용이 한정되고, 융통성이 부족하여 전문성도 기대하기 힘들다고 지적하였다. 그런데 사회복지행정 조직체계의 궁극적인 목적은 해당 수혜자에게 적절한 서비스를 신속하게 제공하는 것이다. 따라서 복지서비스의 전달체계는 행정적 편의를 중심으로 형성되고 집행되기보다는 수혜 대상자가 극대의 만족도를 얻을 수 있는 서비스의 질적 효과성을 추구하여야 한다고 주장하였다.

 김필두(1995)는 전문적인 사회복지업무는 그와 관련된 전문 부서가 맡아서 시행하고, 특히 중앙부처인 보건복지부에서 전문적으로 정책을 입안하고 전국적인 조직체계를 갖춘 내무부를 이용하여 정책을 집행하는 것은 서비스의 공급자 입장에서는 효율적으로 서비스를 전달할 수 있다는 점에서 바람직할 수 있으나, 서비스의 수혜자인 지역주민의 입장에서는 서비스의 종류나 범위가 한정되고, 대응성이 약하여 전문적인 서비스를 기대하기 어렵게 된다고 지적하고 있다. 따라서 지역복지전달체계의 궁극적인 목적이 지역주민(수혜자)이 필요로 하는 복지서비스를 필요한 시기에 적절히 공급하는 것이므로 지역복지전달체계의 조직구조는 서비스 공급자 입장에서 능률성을 높이고 행정의 편의를 지향하는 방향으로 나가기보다는 지역주민의 입장에서 그들이 필요로 하는 서비스를 필요한 시기에 효과적으로 전달할 수 있는 체제를 구성해야 할 것이라고 주장했다.

 이덕수(1991)는 기능적인 측면에서 사회복지행정의 업무수행이 상의하달식으로 획일적으로 수행됨에 따라 관료주의적 권위주의와 경직성, 행정편의주의로 말미암아 과중현상과 사업집행기관인 동․면사무소와 같은 하부일선기관의 업무 과중현상과 전문적 서비스에 관해 능동적이고 실제적 기능을 발휘하지 못하고 이와 같은 서비스의 조직은 서비스의 종류․내용․방법 등에 있어서 효과성이 결여될 수밖에 없고 재활 및 자활이라는 복지목표를 달성할 수 없을 것이라고 주장했다.

 이영미(1992)는 현행 우리의 사회복지행정 조직체계는 중앙집권적 행정체계로 중앙의 복지정책은 관료주의적 지방조직을 통하여 획일적으로 집행되어 지방의 문제점이 중앙으로 feed - back 기능도 하지 못하며 새로 발생되는 문제의 예방이나 지역에서 증대되는 사회복지에 대한 다양한 수요에 지역특성에 맞는 적절한 서비스를 제공할 수 없고 수동적 기능만 가지고 있다. 또한 사회복지업무 담당자들은 정책기관이나 최일선 행정기관이나 순환보직에 의거 이동이 잦으며 전문지식과 기술을 갖지 못한 행정직 공무원으로 충원되어 있어 전문적인 서비스를 지속적으로 제공받을 수 없고 서비스 제공기관이 분산되어 종합적인 서비스 제공이 어렵고 낭비요인이 되고 있어 서비스의 효과를 저하시키고 있다고 하였다.

 강환순(1991)은 서비스전달에 있어서 제일선 기능을 담당해야할 시․군․구 이하의 행정체계가 미비되어 있으며 사회복지담당실무직원들의 과중한 업무부담으로 인하여 요보호 대상자의 실태 및 욕구파악 조차 제대로 되고 있지 못하다고 지적하였다. 또한 서비스 전달인력의 부족과 아울러 전문성 결여로 적정한 서비스가 전달되지 못하고 있고, 지방자치단체등의 자체적 복지서비스 기획기능도 미약하여 이러한 기능을 수행할 만한 기구 및 충분한 전문인력 등이 요구된다고 하였다. 따라서 앞으로 사회복지서비스 전문요원에 대한 자격을 규정함에 있어서도, 교육, 훈련 등이 고려되어야 하며, 각 시설이 소장 및 과장급 이상은, 관련학과 석사학위 이상을 소지하거나 사회복지분야에서 최소 2년 이상의 유경험자로 채용한다는 것도 하나의 바람직한 방안이 될 것이다라고 주장했다.

 보건복지백서(1998)에 의하면 현행 사회복지제도는 시대적 필요성에 따라 단편적으로 도입․확대되어 관련제도간 연계성 및 체계성이 다소 부족하고, 공공복지전달체계 또한 대상자에게 일방적으로 전달되고 있어 날로 다양화되고 있는 지역주민들의 복지욕구에 탄력적으로 대응하기 어려운 실정이다. 또한 전국 읍․면․동에 배치되어 있는 사회복지전문요원도 금품전달 위주의 단순한 서비스에 치중하고 있어 보다 전문적이고 효과적인 서비스 제공이 미흡한 실정이다.

 한편, 생활보호대상자․노인․장애인 등 사회취약계층의 대다수는 사회복지욕구와 보건의료욕구를 동시에 가지고 있고 보건소 이용계층의 대다수도 저소득 계층인 점을 고려할 때 이들에 대한 종합적이고 효율적인 서비스 제공이 필요하다.

 더구나 1995년부터 본격적인 지방자치시대가 열림에 따라 지역차원의 대민복지 서비스 제공에 있어 구심체 역할을 수행하는 기관의 육성과 지역실정에 맞는 각종 서비스프로그램을 개발․적용하기 위한 지역복지기능 강화의 필요성이 점점 증대되고 있는 실정인 바, 이러한 제반 여건을 감안하여 보다 효율적인 복지행정 조직전달체계를 수립하는 방안이 요구되고 있는데 기존의 보건소를 보건복지사무소로 개편․운영 중에 있고 시범사업 운영지역은 대도시로서 서울 관악구, 대구 달서구, 중소도시로서 경기 안산시, 농촌지역으로서 강원 홍천군, 전북 완주군 등 총 5개지역이며, 사업기간은 당초 1995. 7 - 1997. 6월까지 2년을 계획했으나, 시범사업의 충분한 운영을 통한 보다 객관적인 평가를 내리기 위해 1999. 12월까지 사업기간을 연장하였고, 시범사업의 문제점을 보완하여 보건복지사무소 표준모델을 정립하기로 하였으나, 2000년부터 동사무소의 기능을 개편하여 주민자치센타로  확대할 계획이다.  

    

Ⅲ. 사회복지행정 조직체계의 현황

1. 중앙정부의 사회복지행정 조직체계

 우리나라의 현행 사회복지 관련업무의 대부분은 보건복지부를 정점으로 하여 총괄적인 관장 하에 행정자치부의 지방행정조직에 의해 집행되고 있는데, 주무부서인 보건복지부를 위시하여 노동부, 교육부, 문화관광부, 행정자치부, 국방부, 환경부, 국가보훈처 등 거의 모든 부서가 관여하고 있다(정덕규, 1997: 26). 

 사회복지와 관련된 제도는 국민연금법, 공무원연금법, 산업재해보상보험법, 생활보호법, 의료보호법, 군사원호보상법, 사회복지사업법, 유아교육진흥법 등이 있는데  담당부처도 보건복지부, 노동부, 국방부, 교육부, 문화관광부, 국가보훈처 등에 산재되어 있다. 이와 같이 사회복지제도는 여러 부처에 산재되어 제도적인 합리성이 결여되어 복지수요의 독자적인 전달체계가 확립되지 못하고 있다(유준석, 1992: 37).

 1) 보건복지부

  (1) 조직 및 기능

   중앙정부의 사회복지 조직체계 중 사회복지 주무부처인 복건복지부는 주무부처임에도 불구하고 직접적인 하위조직체계를 갖고 있지 못하기 때문에 지방자치단체의 사회복지 업무는 행정자치부 조직에 의하여 실시되고 있으며 우리나라의 공공부문 사회복지 조직체계는〈그림 Ⅲ-1〉과 같다.

〈그림 Ⅲ-1〉공공부문 사회복지 조직체계

보건복지부
			시         도
			사 회 복 지 여 성 국
			。 시․도별 사업지침 시달 。 예산 배정( 국고 + 도비 ) 。 사업지도․감독
			시    군    구
			사 회 복 지 과
			。 시․도별 사업지침 시달 。 예산 배정(국고+도비+시군구비) 。 사업지도․감독
			읍   면    동
			전 문 요 원	가정복지 담    당
			사 회 담 당
민간단체			。 보호대상자 선정․보고 。 사업집행 및 사후관리
			수혜 대상자
회    원

 자료 : 정덕규, “사회복지전달의 패러다임에 관한 연구”, 대구대학교 대          학원 박사학위논문, 1997, P 30.

 먼저 사회복지에 관한 중앙행정기관의 중심이 되는 보건복지부는 1948년에 정부수립과 동시에 사회부로 발족되어 1955년 정부의 조직통폐합에 따라 보건복지부로 개편되었으며, 그동안 59회에 걸친 직제개정을 거쳐 2000년12월13일  현재 2실 3국 7관 34과로 조직 편성되어있으며(인터넷보건복지부 자료실, 2000),〈그림 Ⅲ-2〉와 같은 현행의 보건복지부 조직체계를 갖추게 되었다.

〈그림 Ⅲ-2〉 보건복지부 조직체계

장      관

차      관

사회복지정책실장

기초생활보장 심의관

가정보건복지 심의관

장애인보건복지 심의관

복 지정책과

복지지원과

생활보호과

노인복지과

노인보건과

아동보건복지과

여성보건복지과

장애인제도과

재활지원과

 자료: 2000년 12월13일 현재 보건복지부 조직도.

〈그림 Ⅲ-2〉에서 제시된 조직가운데 사회복지업무와 직접적인 관련이 있는 부서의 기능을 알아보면 다음과 같다.

   가. 기초생활보장복지심의관

    ① 복지정책과에서는 사회복지정책에 관한 장․단기 종합계획의 수립, 사회복지제도의 총괄조정 및 평가․분석, 국민복지수요의 조사 및 평가․분석, 사회복지 전문 요원의 지도․관리 및 사회복지 사무소에 관한 사항, 국립 사회복지연수원 및 대한적십자사의 지도․감독, 기타 사회복지정책실내 다른 과의 주관에 속하지 않은 사항 등을 담당한다.

    ② 복지지원과에서는 인적․물적 민간 복지자원의 개발 및 육성에 관한 종합계획의 수립 및 시행, 사회복지 관련법인(사회복지시설을 제외한다)과 단체의 지도․육성 및 감독, 사회복지사업 기금의 관리․육성, 사회복지기관의 지원․육성, 사회복지협의회 및 중앙구호협의회의 운영에 관한 사항 등을 담당한다.

    ③ 생활보호과에서는 생활보호대상자의 조사 및 보호대책, 최저생계비 계측 및 보호수준 결정, 재해의연금․재해구호기금 및 생활보호기금의 관리․운영, 생활보호위원회 및 재해대책위원회의 운영, 부랑인 보호사업에 관한 사항, 재해 이재민의 구호 및 복구지원, 귀순 북한 동포 및 의사상자 보호, 난민의 구호 및 지원 등을 담당한다.

   나. 가정보건복지심의관

    ① 노인복지과에서는 가정복지행정에 관한 종합계획의 수립 및 조정, 건전한 가족제도 및 노인복지행정 일반업무 유지발전과 이에 관련된 조사 연구 및 홍보, 노인의 소득보장 및 취업기회 확충사업의 상담 및 지도, 가정 복지관련단체의 지도․육성 및 감독, 노후여가, 주거환경에 대한 연구 등을 담당한다.

    ② 노인보건과에서는 노인보건에 관한 종합계획의 수립 및 조정, 재가노인복지에 관한 사항, 노인문제에 대한 상담 및 지도, 노인보건에 관한 사항, 노인복지 관련단체의 지도․육성 및 감독, 노인의 건강진단 및 노인보건예방사업 및 노인의 사회참여 촉진에 관한 사항, 노인복지시설의 지원․육성 등을 담당한다.

    ③ 아동보건복지과에서는 보육아동복지행정종합, 아동의 건전 육성지도, 불우아동 보호업무, 영․유아 보육사업 등을 담당한다.

    ④ 여성복지과에서는 여성복지행정에 관한 종합계획의 수립 및 조정, 여성의 지도․계몽, 요보호여성의 선도, 여성의 직업보도, 생활개선, 여성복지관련단체의 지도․육성 및 감독, 여성복지 관련위원회의 운영, 저소득 모․부자 가정, 여성복지시설 지원 등을 담당한다.

   다. 장애인보건복지심의관

    ① 장애인제도과에서는 장애인의 일반행정, 종합계획의 수립 및 조정, 장애인 등록 사업, 장애인 생활안정을 위한 지도․지원 등을 담당한다.

    ② 재활지원과에서는 장애인들의 편의시설 확충, 장애인 복지시설지원, 장애인 재활사업 지원, 장애인 체육 및 결연사업을 지도․지원 등을 담당한다

  (2) 인력

   사회복지 전문인력은 사회복지서비스의 질과 기능의 효율적인 수용을 위해 중요한 위치를 차지하고 있다(정덕규, 1997: 35).

 보건복지부산하에서 근무하는 사회복지전문인력의 현황을 보면  2000년12월 현재 2,990명에 이르고 있다.

 그 중에서 사회복지관련부서의 인력현황은 사회복지정책실 90명, 국립 의료원 691명, 국립 정신병원 948명 등이 배치되어있다.

 보건복지부는 그 역할상 보건의료 영역과 사회복지 영역 그리고 기타 일반업무 영역으로 구분할 수가 있는데, 현재의 조직구조는 주로 보건의료 영역의 인력배치가 월등히 높은 반면 사회복지 영역은 전체 정원의 37% 수준에 지나지 않는다. 이러한 점은 아직까지 중앙정부의 사회복지에 대한 인식의 부족현상이라고 밖에 볼 수 없으며 중앙 정부내에서 비교적 보건의료계의 강한 힘이 주도적으로 작용하고 있다는 것으로 인식하지 않을 수 없다. 이제 지방자치시대에 걸맞는 사회복지행정체계를 재정비할 필요성이 제고되어야 할 것이다.

  (3) 재정

   그 동안 우리나라는 수차례에 걸친 경제사회개발계획의 성공적인 추진으로 괄목할 만한 경제성장을 가져왔다. 그러나 선성장 후분배 정책의 일관된 정책으로 인하여 1980년대 이후 각종 사회복지 서비스법이 제정․공포되고 사회복지의 질적 확충을 위한 사회적 욕구도 높아졌으나 경제수준에 미치지 못하는 사회복지비가 책정되고 있는 것이 현실이다.

 모든 사업의 계획이나 실천이 재정적인 뒷받침이 없으면 실효를 거두기 어렵기 때문에 특히 사회복지분야에 있어서 가장 민감한 부분이 재정에 관한 문제일 것이다.

 선진국의 경우 20-50%의 수준을 유지하고 있으며, 개발도상국의 경우 8%이상 수준을 유지하고 있는데 비하여 우리나라는 1999년 현재 4.9%에 지나지 않아 국가발전 수준에 상응하는 복지예산을 확보하지 못했으며 특히 1996년에 와서 정부예산 대비 4.09%로 현저히 감소하고 있으며 1997년, 1998년, 1999년도 4.2%, 4,1%, 4.9%로 OECD 가입국으로서 제고의 여지가 많다고 하겠다.

 연도별 보건복지부 예산추이는 규모는 매년 늘어났다고 할 수 있으나 정부예산 규모와 대비해 볼 때 아직까지 사회복지비의 수준이 매우 미흡함을 알 수 있다.

 1999년도 보건복지부 일반회계 세출예산은 41,611억원으로 이는 1998년도 대비 33.7% 증가한 것으로, 정부 일반회계 세출예산 836,851억원의 4.9%를 차지하고 있다.

 2) 기타 사회복지 관련행정부서

  (1) 행정자치부

   노인복지행정과 직접적으로 관련된다고 말할 수는 없지만, 특히 공무원의 노인복지와 연관되는 행정자치부의 행정조직은 인사국을 중심으로 조직된다. 인사국장 아래에 후생심의관을 두고, 그 아래에 인사기획과, 인사과, 고시1․2과, 복지과, 급여과를 두고 있다. 그 중에서 복지과와 후생과가 노인복지업무와 관련이 있는데, 대개 가.공무원복지․후생제도의 연구 및 발전업무, 나. 공무원 연금제도의 연구 및 개선, 다. 공무원 연금관리공단의 제도 관리, 라. 공무원 연금관리공단의 지도, 감독, 감사업무, 마. 공무원 연금재정의 장기 전망분석 및 평가 등에 관하여 관장한다.

  (2) 교육부

   교육부내의 교원의 복지 또는 노후복지 업무를 담당하는 부서로는 교원지국이 있다. 교원지국 산하에는 교원정책과, 교원양성과, 교원연수 복지과 등이 있다. 특히 교원연수 복지과에서는 가. 교육공무원 보수제도, 나. 교육공무원 후생복지제도, 다. 대한교원공제회의 지도 및 감독, 라. 사립학교 교원연금 공단의 지도 및 감독 등을 담당하고 있다.

  (3) 국방부

   국방부 산하 행정조직 중 군인 및 가족에 관한 복지행정을 담당하는 부서는 재정국이다. 재정국에는 예산운영과, 이재과, 원가관리과, 연금과등이 있다. 이 중 연금과는 노인복지업무와 연관되어 생각할 수 있는데 그 주요 업무내용은 다음과 같다. 가. 군인연금제도의 발전과 이에 관한 계획, 조사 및 연구, 나. 연금제도와 관련된 기관과의 협조, 다. 군인연금 특별회계의 운영 및 연금기관의 관리, 라. 군인연금 급여의 심사․재정, 마. 연금 수급자 기록 관리, 바. 군인연금 사무의 지도․감독, 사. 군인연금의 지급 및 군인연금 수급자의 의료보험료 징수 등이다.

  (4) 국가보훈처

   국가보훈처의 행정조직 중 노인복지 업무와 직․간접적으로 관련되는 부서는 보상지원국과 복지의료국이라고 할 수 있다. 우선 보상지원국에는 보상급여과, 직업보도과, 대부과가 있으며, 각과의 업무내용은 다음과 같다.

   가. 보상급여과에서는 각종 보상금의 수준결정, 각종 보상금의 급여업무에 관한 지도․감독, 보상금 급여제도의 연구․발전 등을 담당한다.

   나. 직업보도과에서는 취업알선 및 취업자 사후관리계획의 수립 및 그 집행의 지도․감독, 취업보호 실시기관의 실태파악에 관한 지도․감독, 직업훈련계획의 수립 및 그 집행의 지도․감독, 국가 유공자 취업보호위원회의 운영 등을 담당한다.

   다. 대부과에서는 대부계획 및 주택지원계획의 수립 및 그 집행의 지도․감독, 담보재산 사후관리계획의 수립 및 그 집행의 지도․감독, 대부원리금 상환의 지도․감독, 대부기록의 관리 등을 담당한다.

 또한 복지의료국에서는 복지기획과, 복지사업과, 의료보호과가 있으며, 각과의 업무내용은 다음과 같다.

   가. 복지기획과에서는 국가유공자 복지계획의 수립․총괄 및 조정, 복지시설 투자계획의 수립 및 집행의 지도․감독, 보훈기금 운용계획의 수립 및 집행의 지도․감독 등을 담당한다.

   나. 복지사업과에서는 각종 기금재산의 관리․운영 및 기록유지, 양로 양육보호계획의 수립 및 집행의 지도․감독 등을 담당한다.

   다. 의료보호과에서는 국가유공자 등에 대한 의료봉사시책 및 제도의 연구, 진료 및 정양계획의 수립 및 집행의 지도․감독, 보철구에 관한 연구와 지급계획의 수립 및 집행의 지도․감독, 의학적 재활에 관한 연구․발전, 보훈병원의 운영 지원 및 지도․감독, 보훈대상자 등의 등록에 관련된 질병 및 부상에 관한 의학적 연구, 국가유공자 등의 건강증진을 위한 보건시책의 수립 등을 담당한다.

  (5) 노동부

   노동부의 복지관련 업무는 모든 부서가 대체로 연관이 있지만, 특히 노인을 위한 고용정책에 관련된 부서는 다음과 같다.

 1995년 5월 1일 대통령령 제14642호에 의거한 노동부와 그 소속기관 직제개정령에 의해 고용정책실을 신설하고, 그 실장 밑에 직업안정심의관, 고용보험심의관 및 직업능력 개발심의관을 두었다. 직업안정심의관은 고용안정정책 및 노동시장의 수립에 관하여, 고용보험심의관은 고용보험정책의 수립 및 고용보험 사업지원 계획의 수립에 관하여, 직업능력개발 심의관은 직업훈련 및 직업능력 개발에 관하여 각각 고용정책실장을 보좌하도록 되어 있다. 특히 고용정책과와 능력개발과의 업무내용은 다음과 같다.

   가. 고용정책과에서는 고용정책 기본계획의 수립 및 시행, 고용에 관한 제도의 연구 및 개선, 실업․인력부족 및 고용조정 대책의 수립, 고용촉진 훈련 사업계획의 수립 및 시행, 고용촉진시설에 대한 지원계획의 수립 및 시행, 직업안정기관의 설치 및 운영, 고용정책심의회의 운영, 국제간 노동력 이동실태의 조사 및 분석, 국내 취업 외국인 근로자의 관리 및 보호 등을 담당한다. 나. 능력개발과에서는 직업능력개발 사업에 관한 계획의 수립, 직업능력개발에 관한 연구 및 개발, 직업개발 사업의 훈련비용 기준의 책정, 중고령자 및 실업자 재취직 훈련, 직업훈련 기준 및 교과과정의 개발 및 개선, 직업훈련 교사의 면허 및 수급관리, 직업훈련에 관련된 국제협력사업, 외국 직업훈련 제도의 비교 및 분석 등을(이혜원, 1996: 195-200) 담당한다.

2. 지방정부의 사회복지행정 조직체계

 최근 우리나라에서는 지방자치제가 시행됨으로써 지방정부의 사회복지행정이 3가지 수준에 전개되고 있다. 즉 특별시, 광역시, 도를 중심으로 하는 광역자치단체, 시, 군, 구를 중심으로 하는 기초자치단체, 그리고 읍, 면, 동 수준이다. 그런데 지방자치단체의 사회복지행정조직은 보건복지부가 아닌 행정자치부 소속으로 되어 있는 것이 중요한 문제점으로 제기되고 있다(최성재․남기민, 2000: 361-367).

 1) 광역지방자치단체

  (1) 사회과

   각 시․도의 보건사회국에 설치되어 있는 사회과의 담당기능은 시․도시에 따라 차이가 있다. 즉, 서울특별시는 사회과 밑에 사회계, 장애인복지계, 생활보호계를 두고 노정업무는 별도로 노정과(노정계, 직업안정계, 직업훈련계)에서, 보험업무는 보험연금과(직장보험계, 지역보험계, 의료보호계)에서 담당하도록 하고 있는데 광역시에서는 사회과에 사회계, 노정계, 의료보장계를 두고 조정업무와 보험업무를 담당하고 있으며, 각 도에서는 사회과에 사회계, 복직계, 노정계, 의료보장계를 두고 담당기능을 수행하고 있다.

   가. 서울특별시의 사회과에서는 사회복지행정의 종합계획수립 및 조정, 사회복지법인 시설의 인․허가 및 지도 감독, 행여사망자처리, 부랑인(성인남자) 단속 및 수용업무지도감독, 사회복지사업종사자 지도감독, 장애인 복지종합대책수립 및 조정, 장애인 복지시설 지도 감독, 장애인 직업보도, 영세민 및 재해구호에 관한 사항, 보훈대상자에 관한 사항, 영세민 지방이주업무, 이웃돕기 기금관리운영에 관한 사항 등의 사회복지기능을 담당한다.

   나. 광역시의 사회과에서는 시민복지행정의 종합계획, 사회복지시설 및 사회복지법인의 인․허가와 지도 감독(노인, 청소년, 아동, 부녀관계 시설, 법인제외), 시립사회 복지시설의 설치 및 운영지도 감독, 시립종합복지관 운영 및 지도, 부랑인, 노숙자단속 선도보호, 장애인 보호, 재해일반구호, 보훈대상자 관계업무, 생활보호대상자 등의 구호에 관한 사항, 행여사망자 및 행여환자의 처리 및 구호, 새마을 노임소득사업 추진, 구호물자의 출납보관 관리, 전시구호계획에 관한 사항, 적십자사업, 전공기념물관리, 사회사업종사자 지도, 자활근로자보호사업, 인보복지사업, 노동행정의 계획 및 조정, 노동조합 설립 및 변경접수처리, 노동조합의 지도감독, 단체협약의 조정 및 지도, 노사분규 조정 및  단체교섭권의 규제, 근로자복지시설 관리, 직업훈련에 관한 사항, 직업안내소 설치허가 및 지도감독, 취업알선 및 지도, 노동대책위원회 운영, 근로구호, 근로청소년복지에 관한 사항, 의료보험조합 설립 및 해산인가, 의료보험조합예산․결산승인, 의료보험조합 운영 및 지도 감독, 대표이사 취임승인 및 취소, 보험료 및 기타 징수금 체납처분 승인, 보조금 교부신청 및 승인, 의료보호대상자의 진료 지도 감독, 의료보호심사위원회 및 기금특별회계 운영, 의료보호기관 지도 감독, 요양취급기관 지정 승인 및 취소 등에 관한 업무를 담당한다.

   다. 각 도의 사회과에서는 국소관 행정의 종합기획 조정, 장애인복지시설 및 관련사회복지법인 지도 감독, 영세장애인 보장구 교부사업, 장애인단체 지원 및 협조, 사회복지관 운영 지도 감독, 이웃돕기 사업관리, 각종 성금품 및 의연금 관리, 취로사업 및 자활정착사업, 행여사망자 처리 및 행여자 구호, 부랑인보호 및 선도, 생활보호대상자 보호, 생활보호기금 및 적립금 관리, 새마을 인보복지사업 관리, 보조금관리, 보훈사업지원, 재해구호 및 비축물자관리, 의료보험조합 지도 감독, 의료보험조합의 예산 및 결산승인, 의료보험운영 실적 분석 및 제도개선, 의료보험조합 대표이사 취임승인, 의료보험 체납처분 승인, 의료보호기금운영 및 시설관리, 의료보호심의위원회 운영, 의료보호실적분석 및 지도 운영, 노조산하단체 지도 감독, 노사협의회 설치 및 단체협약체결, 노동계몽행사, 노동쟁의 발생 및 종결, 직업훈련, 실업자 대책, 공공사업장 취업알선, 직업안정 및 실업대책, 직업안정소 설치 허가 및 지도 등에 관한 사무를 담당한다.

  (2) 가정복지과

   각 시․도의 가정복지국에 설치되어 있는 가정복지과의 사회복지기능은 다음과 같다.

   가. 서울특별시의 가정복지과는 가정복지계, 노인복지계, 유아교육계를 두고 가정복지종합계획 수립, 가정상담소운영 및 지도 감독, 가정의례관련 업무(묘지, 화장, 장묘, 장의, 예식) 및 업소 지도 감독에 관한 사항, 건전가정의례보급 및 지도 감독, 노인 복지 종합계획 수립 시행, 상담 및 노인인력 활용사업, 노인단체 육성 및 복지시설 설치 및 운영, 경노효친사업, 유아교육 종합계획 수립 시행, 유아시설 설치 및 운영관리 지도, 종사자 연수 및 교육훈련계획 수립 시행, 유아교육운영 실적 평가 등의 기능을 담당한다.

   나. 광역시의 가정복지과에서는 가정복지계, 아동복지계(또는 아동계)를 두고 가정복지행정의 종합계획 수립 및 조정, 노인복지행정의 종합계획 수립 및 조정, 관련사회복지법이 설립 허가 및 지도 감독, 노인복지시설 지도 감독 및 기능 보강, 가정의례실천 및 업소 지도 감독, 효행자 선발포상, 어버이날 및 경로주간행사 실시, 경로우대 관련 업무, 노인능력은행 운영 지원, 노인공동작업장 설치 운영, 경로당 운영지도, 노인회 업무, 노인능력은행 운영 지원, 노인공동작업장 설치 운영, 경로당 운영지도, 노인회 등 노인관련단체 지원 노인적성 직종개발․보급 및 고용촉진 가정과 노인복지문제에 대한 상담․지도, 묘지․화장장․납골당의 운영 및 관리, 장의관리소 지도 감독, 아동복지행정의 종합계획 수립 및 조정, 아동복지에 관한 조사연구, 아동복지기관 및 시설의 지도 감독, 불우아동(시설아동)건전양육에 관한 사항, 연장아의 직업보도, 부녀아동 상담소의 지도 감독, 기․미아보호처리에 관한 사항, 어린이놀이터 설치에 관한 사항, 요보호아동 선도 상담사업, 소년가장 보호지원, 어린이날 행사주간, 유아교육 및 보호에 관한 사항 등을 담당한다.

   다. 각 도의 가정복지과는 노인복지계, 아동계를 두고 국소관 행정의 종합기획 조정, 노인 및 아동관련 사회복지법인 인가 및 시설의 지도 감독, 노인복지 증진에 관한 사무, 가정의례 지도, 묘지․화장장․납골당 관리, 아동복지 증진에 관한 사무, 아동삼담소의 지도 감독, 아동복지위원회 운영, 고아․기․미아 등의 보호, 가출아의 단속 보호, 아동상담, 소년가장 보호, 시설아동 결연사업 지도, 입양위탁 사업의 지도, 아동 복지시설 종사자 교육훈련 등을 담당한다.

  (3) 여성복지과

   각 시․도의 가정복지국에 설치되어 있는 여성복지과의 사회복지기능은 다음과 같다.

   가. 서울특별시 여성복지과는 여성행정계, 교육개발계, 보호사업계를 두고 여성복지종합계획 수립 시행, 새활개선사업, 여성사업소의 운영지도, 여성인력 개발 및 활용사업, 여성사회교육 및 직업훈련, 여성단체 지도육성과 사회참여 증진, 여성이용시설의 설치운영 및 지원, 요보호여성선도 복지계획 수립, 여성상담소 운영, 모자복지 증진사업, 소관 법인 및 수용보호시설의 설치 및 운영지도 등을 담당한다.

   나. 광역시의 여성복지과에서는 여성복지계, 새활지도계를 두고 여성복지행정의 종합계획 및 조정, 관련 사회복지법인 설립 인가 및 지도감독, 여성복지시설운영 지도감독 및 실태조사, 요보호여성 선도복지에 관한 사항, 업무소관 시 산하 사업소 지도 감독, 윤락여성 선도보호사업, 저소득 모자세대 보호지원사업, 비혼모 예방사업, 여성상담소 운영 지도, 가정문제 불우여성 상담활동, 여성능력발전 종합계획, 여성회관 운영 지도, 여성단체의 지도 육성․지원 영세층 무료 합동결혼사업 지원, 여성지도협의회 운영, 여성직업보도 교육 및 사회교육, 자원봉사 인력은행 운영, 여성의 지위향상 및 교양에 관한 사항, 생활개선에 관한 사항 등의 사회복지기능을 담당한다.

   다. 각 도의 여성복지과에서는 여성복지계와 생활지도계를 두고 여성복지행정의 종합계획, 여성 관련 사회복지법인 인가 및 시설의 지도 감독, 요보호여성의 선도보호, 부녀자의 직업보도, 윤락여성의 선도보호, 여성상담소 지도 감독, 여성상담사업, 미혼모 발생 예방 및 선도사업, 저소득 보자세대 보호사업, 근로여성선도, 여성의 교양 지도 및 지위향상, 여성단체 육성지도, 여성회관 및 여성복지회관 운영 지도, 생화개선 소비절약, 건전가정 정착을 위한 사업, 여성지도 협의회 운영, 동거부부 및 농어촌 미혼남여 결혼사업 추진 등의 사회복지기능을 담당한다.

  (4) 청소년과

   각 시․도의 가정복지국에 설치되어 있는 청소년과의 사회복지기능은 다음과 같다.

   가. 서울특별시의 청소년과에서는 청소년과에서는 청소년복지계, 청소년지도계 및 아동보호계를 두고 청소년대책 종합계획 수립 및 조정, 근로청소년 복지사업 및 시설설치 운영, 불우청소년 및 소년가장 보호사업, 청소년사업소 운영지도, 청소년 건전육성 및 선도사업, 청소년 관련위원회 운영, 청소년 이용시설, 단체․법인의 지원 육성, 청소년 사회교육 및 건전활동 지원사업, 요보호아동 예방 및 선도 보호사업, 관련 법인 및 시설설치 운영지원, 시설아동의 건전 육성 및 자립지원 아동복지위원회 운영 등의 기능을 담당한다.

   나. 광역시의 청소년과에서는 청소년계와 청소년시설계를 두고 청소년 대책업무의 종합계획 수립 조정, 청소년 육성위원회 운영, 청소년육성기금관리 및 운영, 청소년 시책의 조정 및 협조에 관한 사항, 모범청소년 포상, 불우청소년 보호지원, 청소년지도자 육성, 청소년 선도 보호 및 상담활동, 청소년 이용시설의 설치운영종합계획 수립 조정, 청소년 사회교육 및 건전프로그램 개발 운영, 청소년 이용시설의 설치 및 관리, 민간단체 청소년시설운영 지원, 청소년 사회교육 및 건전프로그램 개발 운영, 청소년 시설 민간단체 위탁사업, 청소년선도 관련시설 관리, 국제교류에 관한 사항 등을 담당한다.

   다. 각 도의 청소년과에서는 청소년계, 청소년시설계를 두고 청소년대책 업무의 종합계획, 청소년육성위원회 운영, 청소년 단체의 육성 및 운영지도, 불우청소년 보호 및 선도대책, 문제청소년 상담, 청소년 육성기금 관리, 청소년 문화활동 보급 및 지원, 청소년 이용시설 설치 및 운영, 청소년 유해환경 지도, 기타 청소년시설 운영관리 및 유지 등의 사회복지기능을 담당한다.

 충청북도의 경우에는 〈그림Ⅲ-3〉에서 보는 바와 같이 행정조직에 관한 규칙 제2277호에 의거 지난 1998년 9월 11일자로 행정조직 기구 개편이 있었다.

 이에 따라 복지행정기구는 지난 1996년에 비하여 대폭 통폐합 및 감축조정 되었으며, 1965년 계단위가 신설 된후 33년만에  계단위가 폐지되고 2000년 현재는 담당제도로 바뀌게 되었다.

 보사환경국과 사회복지국을 통폐합하여 복지환경국으로 개편하였으며, 사회복지과와 가정복지과를 통합하여 사회복지과로, 사회복지국내 여성복지과는 폐지되면서 여성정책담당관이 신설되었다.

 사회복지과에는 사회복지담당, 재활복지담당, 경노복지담당, 보육아동담당, T.F팀이 있으며, 환경관리과에는 환경기획담당, 환경관리담당, 환경지도담당. 환경위생과는 생태보전담당, 청소환경담당, 위생관리담당, 위생지도담당이 있으며, 보건과에는 보건의약담당, 의무실, 병역담당, 건강증진담당, 의료보장 담당, 물관리과는 물관리담당, 상수도담당, 하수관리담당, 지하수 담당 등이 있다.

 한편 신설된 여성정책담당관은 여성정책담당 및 여성복지담당으로 구성되어 있다.  

   

〈그림Ⅲ-3〉충청북도 사회복지 조직표

도지사

비서실

공보관

행정부지사

정 무 부지사

복지 환경국

여성정책담당관 (2)

사회복지과 (5)

환경관리과 (3)

환경위생과 (3)

보 건 과 (5)

물 관리과 (4)

   。여성           。사회     。환경   。생태  。보건    。물관리

     정책             복지       기획     보전    의약      담당

     담당             담당       담당     담당    담당    。상수도

   。여성           。경노     。환경   。청소   。의무실   담당

     복지             복지       관리     환경   。병역   。하수

     담당             담당       담당     담당     담당     관리

                    。재활     。환경   。위생   。건강     담당

                      복지       지도     관리     증진   。지하수

                      담당       담당     담당     담당     담당

                    。보육              。위생   。의료

                      아동                지도     보장

                      담당                담당     담당

                    。TF팀

2) 기초 지방자치단체

  기초지방단체의 사회복지행정조직은 시․군․구 또는 인구규모에 따라 약간씩 차이가 있다.

  (1) 시․군․구

    가. 시

     시의 사회복지행정조직은 인구규모에 따라 조직기구가 다르다. 인구가 40만 이상의 시인 울산시, 부천시, 수원시, 성남시, 전주시, 마산시, 안양시에서는 보건사회복지국을 설치하고 그 밑에 사회과, 가정복지과, 위생과, 환경보호과를 설치하고, 사회과에서는 도의 사회과 기능을 담당하고, 가정복지과는 도의 가정복지국 기능을 담당한다.

 인구40만 미만 14만 이상의 시는 사회산업국을 설치하고, 사회산업국 밑에 사회과, 가정복지과, 위생과, 환경보호과 등의 과를 두고 있으며 사회과는 도의 사회과 기능을 담당하고 가정복지과는 도의 가정복지국 기능을 담당한다. 그리고 인구 14만 미만의 시에는 총무담당관 또는 부시장 밑에 사회과, 가정복지과를 두고 사회과는 도의 사회과 기능을 담당하며 가정복지과는 도의 가정복지국 기능을 담당한다.

 청주시의 경우에는 〈그림Ⅲ-4〉에서 보는 바와 같이 본청에 사회과가 있어서 사회보장담당, 재활복지담당, 가정복지담당, 여성복지담당으로 구성되어 있으며, 상당구청, 흥덕구청에 각각 경제사회과가 있으며, 지역경제계, 시회복지계, 가정복지계, 교통계, 교통지도계, 농축산계를 두고 있다. 그리고 그 기능은 각각 도의 사회복지과 및 여성정책담당관의 기능을 담당하고 있다.

〈그림 Ⅲ-4 〉청주시 조직기구표

시장

부시장

환경보건국

구청장

사회과

부구청장

경 제 사 회 과

사회 보장담당

재활복지담당

가정복지담당

여성복지담당

지역경제계

사회복지계

가정복지계

교 통 계

교통지도계

농축산계

자료 : 청주시 사회복지 행정조직도(1999. 12월 현재)

    나. 군

     군에는 〈그림Ⅲ-5〉에서 보는 바와 같이 사회과와 가정복지과를 설치하고 사회과는 도의 사회과 기능을 담당하며 가정복지과는 도의 가정복지국 기능을 담당한다.

〈그림Ⅲ-5〉 군 조직기구표

군  수

부군수

기획실

문화공보실

내무부

새마을과

재무과

지적과

사회과

환경보호과

농산과

식산과

산업과

축산과

수산과

산림과

건설과

도시과

민방위과

가정복지과

  

 청원군의 경우에는 〈그림Ⅲ-6〉에서 보는 바와 같이 사회복지과 밑에 복지계와 사회계 위생계가 있으며, 복지계에서는 노인, 부녀, 아동, 보육, 묘지 등을 담당하고 있고 사회계에서는 생활보호, 의료보장, 장애인 등의 업무를 담당하고 있다.

〈그림Ⅲ-6〉청원군 사회복지행정조직

군수

부군수

사회복지과

복지계

사회계

위생계

    다. 구

     구의 사회복지행정조직은 서울특별시, 광역시의 자치구 사회복지행정조직과 수원시, 부천시, 등의 구 사회복지행정조직이 조금 차이가 있다. 서울특별시의 구 사회복지행정조직은 〈그림Ⅲ-7〉에서 보는 바와 같이 시민국 밑에 사회복지과와 가정복지과를 설치하고 생활 보호, 장애인 보호, 사회복지시설 지도 감독, 노인소득사업, 노동조합관리, 직업안정, 의료시혜, 의료보험, 가정의례, 탁아시설 운영지도, 노인복지, 부녀자 지도 계몽, 요보호여성의 선도 등의 기능을 담당하고 있다.

〈그림Ⅲ-7〉 서울시 구 조직기구표

구청장

부구청장

시민봉사실

총무국

재무국

시민국

도시정비국

건설국

보건소

사회복지과

가정복지과

위생과

산업과

환경과

청소과

사회계

보험연금계

가정복지계

부녀복지계

청소년계

 광역시 구의 사회복지행정조직은 사회산업국(또는 총무국)밑에 사회과, 가정복지과, 환경보호과, 위생과, 지역경제과를 설치하거나 부구청장 밑에 사회과와 가정복지과를 설치하고 있으며 그 기능은 서울특별시 사회과와 가정복지과의 기능과 유사한 사무를 담당한다.

 그리고 자치구가 아닌 수원시, 부천시, 성남시, 전주시, 울산시의 구에는 구청장 밑에 사회산업과, 가정복지과를 설치하고 사회산업과에는 사회, 의료보장, 산업, 상공운수계를 두고 사회, 의료보장계에서는 자치구의 사회과와 유사한 기능을 담당하며, 가정복지과에서는 자치구의 가정복지과와 유사한 기능을 담당한다.

 또한 시․군․구의 사회복지관련 전문기관은 1991년 3월 현재 전국에 근로청소년복지회관 8개소, 부녀아동복지상상소 5개소, 여성복지회관 6개소, 종합복지회관 1개소 등을 설치하고 있다. 그리고 시․군은 관할 도지사의 승인을 얻어 각종 사회복지시설을 설치․운영할 수 있다.

 또한 시장․군수․구청장은 사회복지관계 전문요원으로 아동복지지도원 부녀상담원, 노인복지상담원, 장애인복지지도원, 모자복지지도원, 보육지도원을 두어 사회복지분야에 관한 전문적인 사업을 담당하도록 임용 또는 위촉하고 있다.

  (2) 읍․면․동

    가. 읍

      읍의 사회복지행정조직은 인구규모에 따라 다르다. 〈그림Ⅲ-8〉에서 보는 바와 같이 인구 5만 이상의 읍인 경우는 부읍장 밑에 사회과를 설치하고 사회과에 사회계를 두어 사회복지관련 일선행정을 담당하고 있으며, 인구 3만 이상 5만미만의 읍은 주민과를 설치하고 주민과에 사회계를 두어 사회복지관련 일선행정을 담당하며, 인구 3만미만의 읍은 부읍장 밑에 사회계를 두어 사회복지관련업무를 담당하고 있다(장인협․이정호, 1993: 162).

〈그림Ⅲ-8〉 읍의 조직기구표

①인구 5만 이상인 읍

읍장

부읍장

총무과

세무과

주민과

사회과

산업과

도시과

사회계

위생계

청소계

② 인구 3만 미만인 읍

읍장

부읍장

총무계

새마을계

재무계

사회계

호병계

산업계

건설계

도시계

    나. 면의 사회복지조직과 기능

      면의 경우도 〈그림Ⅲ-9〉에서 보는 바와 같이 인구규모에 따라 6계제, 5계제, 4계제, 3계제가 있으며, 6계제 면에는 부면장 밑에 사회계와 복지계를 두고 5계제 면에서는 복지계를 두어 사회복지 관련업무를 담당하고 있다. 4계제와 3계제의 면에서는 총무계에 사회복지담당을 두어 사회복지 관련업무를 담당하고 있다.

〈그림Ⅲ-9〉 면의 조직기구표

① 6계제

면  장

부면장

총무계

재무계

사회계

호병계

산업개발계

복지계

② 5계제

면  장

부면장

총무계

재무계

호병계

산업개발과

복지계

③ 4계제 / 면장 → 부면장 → 총무계, 재무계, 호병계, 산업개발계

④ 3계제 / 면장 → 부면장 → 총무계, 호병계, 산업계

    다. 동

     동사무소에서는 사회복지를 담당하는 사회복지전문요원을 1987년부터 저소득층이 밀집해 있는 동사무소에 배치하고 있다. 이 사회복지전문요원들은 생활보호사업을 포함한 저소득층의 자립․자활을 위한 각 가정의 동태와 욕구를 파악하고 상담․지도를 제공한다. 그러나 예산의 제약으로 1999년 말 현재 3,342명을 배치하고 지금까지 더 충원하지 않고 있으나 앞으로 점차 확대해서 배치할 계획이다.

 3) 시범보건복지사무소

  (1) 실시배경

   오늘날의 우리사회는 산업화, 도시화, 노령화 등 시대적 상황의 변화로 인하여 사회복지에 대한 욕구가 증대되고 있으며, 이에 따른 전문적인 복지서비스의 개발 및 보급이 절실히 요구되고 있다. 즉 복잡 다양해진 사회복지 욕구를 충족시키기 위해 사회복지전문가에 의한 고도의 기술적이고 종합적인 접근이 요구되고 있는 것이다. 그러나 그 동안 우리 나라에서 시행되어온 사회복지제도는 이러한 변화에 체계적으로 대응하지 못하고, 그 당시 상황과 필요에 따라 단편적으로 도입 확대되어 왔다.

 이러한 문제점 뿐만아니라 아래에 열거하는 현 상황들은 점차적으로 보건과 복지가 통합되어 통합적 보건복지서비스로서 제공되어야 한다는 필요성을 더욱 절실히 보여준다.

 첫째, 사회복지의 대상자들은 현재 빈곤문제 뿐만이 아니라 동시에 신체적, 정신적 장애로 인한 질병발생률이 높은 집단이다. 따라서 이들은 보건․의료서비스를 절실히 필요로 하는 집단임에도 불구하고 보건과 복지가 통합된 서비스체계를 갖추지 못하고 있다.

 둘째, 보건소의 기능은 기존의 전염병 관리나 가족계획사업에 대한 필요성이 점차 감소되고, 노인보건, 정신보건, 가정방문보건사업 등의 보건의료차원 뿐만 아니라 복지분야까지도 확대되는, 사회복지업무와의 연계 필요성이 증대되는 방향으로 나아가고 있다. 또한 보건소는 전국민의료보험 실시 이후 진료의 주요대상이 지역 영세민으로 되어가고 있는 추세인데, 이는 사회복지 대상계층이 영세민이라는 점을 감안할 때 그 대상이 서로 겹치게 되는 부문이 대부분인 것이므로 보건소의 기능 및 역할도 기존의 차원에서 벗어나 변화되어야 할 것이라는 점이다.

 셋째, 사회복지업무는 전문적인 체계에 따라 이루어져야 함에도 불구하고 일반종합 행정체계 속에서 이루어지고 있어 사업의 효율성을 떨어뜨리고 있다. 즉 전문적인 사회복지업무 여건이 미흡하다는 점이다.

 이상과 같은 현행 사회복지행정 조직체계의 문제점들로 인하여 개편의 필요성이 대두되고 있으며 그 방향은 보건과 복지가 통합된 서비스를 제공할 수 있는 사회복지행정 조직체계를 확립하는 것이다. 이를 위하여 보건복지부는 ‘보건복지사무소’의 시범사업을 1995년 7월 1일부터 실시하게 되었다(한국보건사회연구원, 1995: 40-43).

  (2) 시범보건복지사무소 추진과정

   정부는 「제7차 경제사회발전 5개년계획」에서 사회복지사무소 설치․운영계획을 발표하였는데, ‘93년～’95년 중 서울 등 5대도시 저소득층 밀집지역에 전문일선 행정기관으로서 시범복지사무소를 설치․운영하고, 그 평가결과를 토대로 하여 1996년 이후에 대도시를 중심으로 사회복지사무소를 단계적으로 확대․실시하는 안을 제시하였다.

 그러나 이후 1994년 6월 보건복지부가 구성한 사회복지정책심의위원회에서는 「2000년대를 대비하는 사회복지정책 장기발전계획」의 일환으로서, 사회복지행정 조직체계 개선방안으로 ‘보건복지사무소’ 설치안을 건의하였으며, 1994년 7월 대통령에게 보고하고 9월 신경제추진회의에서 정부안으로 확정하였다. 이에 따라 10월에는 보건복지사무소 시범사업의 기본 계획을 정하고, 1995년 7월부터 시범사업을 실시하기 위해 준비하였다.

 1995년 7월부터 1997년 6월까지 2년간 실시하는 보건복지사무소 시범사업을 위해, 시범복건복지사무소는 대도시․중소도시․농촌지역으로 구분하여 설치하였다. 이는 지방자치단체의 신청을 받아 자발적 참여의사가 있고 복지서비스 대상자의 여건과 활용공간 등을 고려하여 실시 대상지역 5개소를 선정하였다고 밝히고 있다(보건복지부, 1995).

 시범보건복지사무소를 설치․운영안에 지시된 사업목적을 보면, ‘사회취약계층을 주요 대상으로 한 지역주민들에게 보건․의료와 사회복지서비스를 포함하는 포괄적인 서비스를 제공하는 방안을 마련하기 위하여, 현행 보건소 조직 내에 사회복지 담당 부서를 신설하여 시범기간 동안 보건의료와 복지서비스 기능을 연계 수행하는 시범사업을 운영한다’고 제시하고 있다. 시범보건복지사무소는 1995년 7월부터 개소하였고 1997년 6월까지 2년간 시범사업을 진행하였으며, 이후 1999년 12월까지 시범사업을 연장하도록 결정하였다.

  (3) 실시목적

   보건복지사무소 시범사업이란 취약계층을 비롯한 지역주민들에게 보건의료서비스와 사회복지서비스를 포괄적으로 제공하는 방안을 마련하기 위하여, 현행 보건소 조직 내에 사회복지 담당부서를 신설하여 1995년 7월부터 1997년 6월까지의 기간 동안 보건의료 및 복지서비스 기능을 연계수행하는 시범사업을 운영하는 것이다. 즉, 복지행정조직의 핵심단위인 읍․면․동의 보건 및 복지담당업무와 인력의 일부를 조정․통합하여 종합적인 서비스를 제공할 수 있는 ‘보건복지사무소’를 설치․운영하는 방안을 모색하기 위한 것으로, 본 사업 실시 이전에 시범사업을 전개하여, 사업진행 과정 및 결과에 대한 분석․평가를 실시하여, 타당성을 검토하고 적정성을 제고하고자 하는 것이다.

 이와 같이 2년동안 실시되는 보건복지사무소 시범사업의 주요 운용목적은 다음과 같다.

 첫째, 효율적인 공공복지전달체계를 확립하여 지역주민의 피부에 와 닿는 복지서비스를 제공한다.

 둘째, 사회취약계층에 대한 지원사업을 전개하고, 자립․자활능력향상을 위한 전문적 복지서비스를 강화하고, 노인, 장애인 등이 당면한 보건의료욕구도 동시에 해결할 수 있는 연계서비스 방안을 강구한다.

 셋째, 저소득 만성질환자 등 보건의료서비스 대상자들이 당면하고 있는 생활상의 문제도 동시에 해결할 수 있는 연계서비스 방안을 강구한다.

 넷째, 총체적 보건복지서비스를 강화하여 지역주민에 대한 복지총량을 제고하고, 삶의 질적 향상을 기할 수 있는 방안을 제시한다.

 다섯째, 사업의 효과성을 평가하고 효율적인 보건복지서비스의 모델을 개발한다.

  (4) 시범보건복지사무소의 조직과 사업

   가. 조직체계

    시범 보건복지 사무소내 조직은 기존 보건소내 보건 담당 부서 직제는 유지하고 복지 담당 부서로 복지사업과(특별시, 광역시) 또는 복지 사업계(시․군)를 설치하도록 하였다. 복지사업과에 계와 팀조직을 설치하고, 계에는 팀제를 운영하도록 하였다. 또한 보건․복지 연계서비스를 위하여 복지사업과(계)내에 방문 간호팀을 구성하도록 하였으며, 복지 1계(팀)에는 복지상담실을 별도로 설치하도록 하였다.

    나. 인력

      시범사업을 위한 인력은 보건분야의 경우 해당 보건소의 기존 배치인력 전체를 현행대로 활용함을 원칙으로 하고, 복지부서는 전문인력을 비롯한 관리, 행정지원, 기능인력으로 구성하였다.  일반 행정직은 5급, 6급 행정직이 과장과 계장으로 배치되었고, 사회복지전문요원은 기존 읍․면․동사무소에서 근무하던 인력을 배치하였으나, 시범사무소의 정원을 충당하고 있는 경우는 거의 없는 것으로 나타나고 있다.

 시범사무소에 투입된 사회복지전문요원들은 이전에 사회복지전문요원에 배치되지 않았던 읍․면․동까지 담당하게 되었고, 생활보호 이외에 각종 서비스와 보건․복지연계서비스 개발 등의 업무를 수행하기 위해 과중한 업무를 감당하고 있다. 시범사업이 장기화됨에 따라 복지담당인력들은 점차 감소현상이 나타나고 있으며, 이는 업무 효과의 경감, 서비스 질의 저하를 초래하는 원인이 될 수 있는 것이다.

   다. 업무분장

    시범사무소의 복지사업과(계)에서는 읍․면․동사무소에서 집행되던 공공부조 업무 등의 저소득 주민을 위한 급여와 복지서비스와 시․군․구청의 일부 복지업무를 수행하도록 하고 있는데, 대도시에서는 복지사업과에 복지 1, 2, 3계를 두고, 1계는 복지행정 업무와 자원관리 업무, 2계는 생활보호와 노인․장애인․모자복지 등 공공복지서비스 업무를 분담하도록 하고 있다. 안산시와 홍천군, 완주군에서는 복지사업계에 복지 1, 2팀을 두어 1팀에서는 대도시 1계의 업무에 생활보호 업무를 함께 하고, 2팀에서는 공공복지서비스 업무를 담당하도록 하고 있다.

 대부분의 지역에서 사회복지전문인력은 읍․면․동을 분담하여 해당지역의 제반 복지업무를 총괄하는 지역담당과 세부 업무별 담당을 지정하여 전지역의 해당 업무를 수행하는 업무담당을 겸임하도록 하고 있다.

 한편 시범사무소와 시․군․구청의 복지업무분장을 살펴보면, 대부분의 지역에서 보건복지사무소를 설치 후에도 시․군․구청 사회복지과, 가정복지과에서 복지업무를 함께 담당하고 있다. 대체로 보건복지사무소에서는 저소득 취약 주민 대상의 업무, 시․군․구청에서는 일반 주민 대상의 복지업무, 시설관리, 가정의례 등의 업무를 담당하고 있다. 이러한 업무분담체계는 업무처리에 주요 애로사항으로 제기되고 있다. 특히 사업 초기에는 장애인 노인관련 업무, 각종 행사개최의 주관 등에 관한 소관부처 설정에 어려움이 많았던 것으로 나타나고 있다.

   라. 사업내용

    현재 실시되고 있는 시범사업의 내용으로는 새롭게 편재된 복지사업과 보건․복지연계법으로 구분할 수 있다.

 복지사업은 읍․면․동사무소에서 이루어지던 모든 복지업무, 즉 생활보호업무와 장애인, 모자․부자가정, 소년소녀가장, 저소득 노인 등에 대하여 대상을 선정하고 급여를 지급하며 관리하는 업무들과 함께 보다 전문적인 복지서비스를 제공하기 위하여 이들에 대한 상담과 사후관리, 가정방문 업무를 강화하도록 하고 있고, 이를 위한 자원관리와 개발 등이 수행되고 있다. 시범사무소에는 시범사업이 진행됨에 따라 점차 본청 사회복지과와 가정복지과의 복지관련업무가 이관되어 일반 주민대상의 복지서비스를 포괄하는 방향으로 서비스의 범위가 확대되고 있다.

 이 외에 지역별로 계획하여 실시하고 있는 특별사업은 그 종류와 규모에 따라 차이가 나타나고 있다. 사업대상별로는 생활보호대상자 중심의 노인, 장애인, 아동 청소년을 대상으로 한 사업이 대부분이며, 사업의 성격별로는 첫째, 기초 생활보장을 위한 현금 지급, 둘째, 보호와 정서적 지원, 셋째, 저소득 주민의 생활편의를 위한 지원 등이 주를 이루고 있다.

 보건․복지 연계사업은 기존 보건소에서 실시해 오던 방문간호 외에 시범사업 이후 별도의 사업으로 개편되거나 신설된 경우는 많지 않으며, 최근에는 보건․복지 연계 프로그램 개발을 위해 여러 가지 방안을 모색하고 있는 것으로 나타나고 있다. 보건부문의 방문간호 관련사업은 방문진료와 저소득주민 순회진료, 방문간호사업이 대표적이며, 가정방문, 건강관리, 환자관리, 보건교육, 건강관련 문제점 연계처리, 건강진단, 동사무소 민원인 건강상담 등이 이루어지고 있다.

 이와 같이 보건․복지 연계사업이 부진했던 이유로는 첫째, 기존 방문간호인력의 부족으로 보건소에서 애초 계획하고 있던 사업도 충실히 수행하지 못하고 있는 형편이었고, 둘째, 보건․복지의 연계가 자연스럽게 이루어지려면 프로그램과 업무를 통한 교류 시간이 필요하나, 물리적인 조직통합이 먼저 이루어졌고 별도의 사업 계획과 지원 없이 각 과(계)가 자발적으로 사업을 만들어내기에는 어려움이 있었다는 것이다.

 시범사업이 정착되면서 방문보건요원과 사회복지전문요원간의 상호이해와 연계필요성에 대한 인식이 제고되고, 이에 따라 연계를 위한 새로운 사업 모색을 시도하고 있으므로 향후 보다 활발한 교류가 기대할 수 있겠으나 문제점들에 대한 보완과 지원이 병행되어야 할 것으로 평가되고 있다(강혜규,1998: 274-278).

  (5) 시범사업의 평가

   앞에서 정리한 시범사업의 현황을 통해 평가의 척도로 제시한 전문성 통합성, 접근성, 적합성, 효과성의 측면에서 어떠한 성과가 있었는가를 살펴보면 다음과 같다.

   가. 전문성

    사회복지전문요원과 방문보건요원이 제공하는 복지서비스 및 보건서비스의 전문성이 제고될 여건이 마련되고 있는 것으로 보인다. 특히 사회복지업무에 있어서는 사회복지전문요원들이 상호 업무를 협조하여 정보를 교류하고 새로운 프로그램을 시도할 수 있는 정신적 여유가 생김에 따라 서비스의 질적 제고가 가능해졌다. 방문보건요원의 경우는 충분성 및 전문성 발전정도에 대한 긍정적 평가가  ‘95년조사에 비해 대폭 증가하였지만, 지역별 편차가 심하여 농촌지역의 경우 부정적이며 이러한 변화를 시범사업의 직접적 효과로 볼 수 없을 것이다.

   나. 통합성

    서비스의 통합성의 측면에서는 세 가지 경우로 구분하여 볼 수 있다. 첫째, 읍․면․동사무소에서 개별적으로 근무하던 사회복지전문요원들이 함께 모여 일함으로써 업무의 합리성과 연계성이 제고되는 등 업무여건이 향상되었다. 둘째, 시․군․구청 사회(복지)과 와의 사회복지업무 분장은 지역별로 문제가 되고 있으며 실제로 사회복지업무의 이원화가 부정적인 결과로 인식되고 있다. 셋째, 보건업무와의 연계 및 통합의 측면을 살펴보면, 조사결과 보건․복지인력간 업무협조의 기회는 증가한 것으로 보이나, 그 정도는 매우 미흡하여 통합성의 수준은 매우 낮은 것으로 평가할 수 있다.

 실제로 노인층의 증가 등 보건․복지 통합수요의 증가는 예측되고 있으나, 현재의 사회복지업무가 공공부조를 중심으로 이루어지고 있어 복지서비스를 제공할 여지가 적어 이 가운데 보건서비스와의 연계를 필요로 하는 부분이 협소하며, 보건업무 가운데도 방문간호업무가 차지하는 비중이 매우 적다. 따라서 통합에 대한 당위성은 보건․복지인력 모두 인정하고 있으나 실제 업무연계의 기회가 별반 조성되고 있지 않기 때문이다.

 이에 대하여 사회복지전문요원 및 방문보건인력이 충분하다면 통합서비스를 시작할 수 있을 것이라는 가능성을 발견할 수 있으며, 우선 보건과 복지팀 상호간 정보 공유 및 교환이 필요한 것으로 보인다.

   다. 접근성

    수급자를 포함한 지역주민의 접근성은 저하된 것으로 평가할 수 있다. 실제로 서비스의 전문성과 접근성은 전달체계 설계에 매우 중요한 고려요인이다. 그러나 현재의 시범사업안을 구상할 때 이에 대한 문제발생이 예상되었음에도 불구하고 구조적인 대비책을 강구하지 않았으므로, 특히 농촌지역의 경우 수급자들의 접근성은 현저히 저하되었으며, 사회복지전문요원들의 이동도 매우 어려워져 이의 보완책 마련에 고심하고 있다.

   라. 효과성

    효과성의 측면에서는 현재 서비스의 전반적인 효과를 감지하기에는  때 이른감이 있어, 몇 가지 변화의 조짐이 나타난다고 해서 이를 시범사업을 통한 효과라고 단정하기 어려운 실정이다. 그러나 사회복지전문요원들이 모여 일함으로써 초래된 업무의 효율성은 보건복지사무소내의 관련인력들로부터 대체로 긍정되고 있으며, 복지와 보건업무간의 연계 및 통합프로그램의 효과는 새롭게 실시되고 있는 부분이 협소하므로 이의 효과는 실제로 측정하기 어려운 형편이다. 그러나 어려운 여건 속에서 시범사업을 추진하며, 보건과 복지인력간에 이해를 제고하고 상호 업무추진에 긍정적 자극이 되는 부수적 효과를 얻을 수 있었던 것으로 보인다.

Ⅳ. 사회복지 행정조직체계의 문제점과 개선방안

1. 사회복지행정 조직체계의 문제점

  1) 행정조직 구조상의 문제점

   (1) 업무의 능률성 부족

    우리나라의 사회복지제도는 시대적인 필요성에 의해 단편적으로 도입되어 실시되고 있기 때문에 관련 제도간의, 연계가 부족하고 체계적이지 못하다는 문제점을 안고 있다. 특히 사회복지 전달체계가 분립적, 개별적으로 운영됨으로써 전국을 통일적으로 포괄, 관장하는 복지 지향적 체계를 확립하지 못하였을 뿐만 아니라 결과적으로 인력과 재원의 낭비를 초래하고 사회복지서비스의 전문화와 능률화를 기대하기 어렵게 하고 있다.

 그리고 상급기관의 전문적 지도기능이 미흡하다. 중앙은 정책의 입안기능과 지도․감독기능을 가지며, 광역자치단체인 시․도는 각 지역별 시행계획과 지도․감독을 하고, 기초자치단체인 시․군․구는 읍․면․동을 통하여 사회복지서비스 기능을 수행하고 있으나 중앙 및 광역자치단체의 전문적 지도 기능이 미흡하고 감사위주의 규제행정에 중점이 두어지는 경향이 있다(이상용, 1995: 203).

   (2) 상의하달식 수직적 전달체계

 대부분의 사회복지 서비스는 중앙정부(주로 복지부)에서 기본정책과 계획을 수립하고 이를 수행하기 위한 지침을 하달하고 중간 및 하부기관은 그 지침에 따라 업무를 수행하는 상의하달식으로 전달되고 있다. 이러한 행정편의 위주의 상의하달식 체계에서는 중간 또는 하부조직에서 수혜대상자의 욕구나 지역의 욕구에 자율적이며 능동적으로 대처하기 어렵도록 되어 있다(서상목외, 1992: 23). 따라서 서비스의 적절성, 통합성, 포괄성을 달성하기 어렵다고 할 수 있다.

   (3) 사회복지행정의 행정자치부 체계에의 편입

 생활보호, 의료보호 및 사회적 서비스의 전달을 위한 행정체계가 행정자치부의 지방행정 체계에 편입되어 수행됨으로써 사회복지 서비스의 특성과 전문성을 전반적으로 살리지 못하고 있고, 거의 대부분의 경우 사회복지 전문요원이 타업무를 겸임함으로써 전문성 발휘의 기회가 없어지고 따라서 사회복지 서비스 전달업무의 효과성, 책임성, 업무만족도가 저하되고 사회복지 전문요원의 소진현상이 증가되는 문제(박경숙․강혜규, 1992: 23-50)가 나타나고 이로 인하여 결국은 서비스의 효율성도 저하될 가능성도 높다

   (4) 서비스의 통합성 결여

     사회복지 서비스는 통합적으로 제공되어야 한다는 원칙에 비추어보면 현재의 공적 사회복지 전달체계에 있어서의 관련 부서들이 각각 분리 설치되어 있음으로 인하여 통합성은 대단히 낮다고 할 수 있다. 이와 같은 서비스의 단편성은 클라이언트의 문제를 통합적으로 해결하지 못하므로 서비스의 효과성과 효율성을 약화시키게 될 것이다. 예를 들어 시․도의 사회복지 전달체계에서 사회과는 보건사회국에, 가정복지과, 부녀복지과, 청소년복지과는 가정복지국에 각각 분리 설치되어 있으며, 시․군․구의 경우에도 사회과와 가정복지과가 분리 설치되어 있다는 것이다. 게다가 부서간에 급여 수혜자격 기준도 다르고 급여의 중복제공과 같은 문제도 수반되고 있다(박경숙․강혜규, 1992: 54).

   (5) 각종 위원회의 활동부진

    위에서 열거한 것처럼 전달체계의 각 수준에서 주요한 사항을 자문 또는 심의하기 위하여 다양한 위원회를 두고 있지만 일년에 1회 정도의 회의를 개최하거나 심지어는 전혀 개최하지 않는 경우도 있는 것을 보면 위원회는 극히 형식적으로 운영되고 있고 거의 유명무실하다 해도 과언은 아닐 것이다. 예를 들면 일선 전달조직인 읍․면․동의 생활보호위원회의 활동을 조사한 것을 보면, 일년에 한번도 회의를 갖지 않는 경우가 조사대상의 31%, 한번 회의를 가진 경우가 44%였다(박경숙․강혜규, 1992: 55). 현재와 같은 수준의 위원회의 활동은 서비스의 효율성과 효과성을 높이는데 긍정적인 영향을 거의 미치지 못한다고 할 수 있다.

 2) 조직체계의 업무적 문제

   (1) 업무의 전문성 결여

      사회복지의 기본적인 목표는 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 생활기반을 조성하는데 있다. 이러한 복지행정의 목표를 달성하기 위해서는 개인과 집단이 가지고 있는 사회문제의 해결이나 완화를 위해서 필요로 하는 모든 지적체계와 기술을 총동원하여야 한다. 그리고 조직과 업무를 정비하여야 한다. 사회복지 행정 전달체계의 업무적 영역에 나타난 문제점을 요약하면 다음과 같다.

 첫째, 사회복지서비스 대상자 선정에 있어서 임의적 성격이 매우 강하다. 생활보호대상자의 선정기준은 생활보호법과 의료보호법에 따르면 1인당 월평균 소득과 재산상황에 근거하고 있다. 이는 대상자에 대한 정확한 소득 및 재산상태가 파악되어야 한다는 것을 전제로 하고 있으며, 이를 위해서는 최저 생계비 및 빈곤선이 적절하게 계측되어야 한다. 그러나 보건복지부의 생활보호 대상자의 선정기준 액수나 대상자 선정은 정확하고 과학적인 수치에 근거하지 않고 전년도 대비 물가상승률을 적당히 고려하여 임의로 결정하는 경우가 많다. 그리고 대상자 선정에 있어서도 전문가의 실사에 의한 정확한 자료를 판단하고 대상자의 현재의 상황을 정확히 고려하여 선정하여야 함에도 주택소유자나 자가용소유자에 대해서도 영세민으로 선정하거나 정치적 목적으로 영세민 등 보호대상자의 숫자나 대상을 임의로 조정하는 경향이 있어 왔다. 객관적인 자료에 의하여 종합적으로 대상자를 선정하지 않으면 예산의 낭비를 초래할 뿐만 아니라 행정의 신뢰도를 상실하고 주민간의 불화와 불만을 야기할 수 있다.

 둘째, 복지행정 서비스의 내용이 단순하고 사후보호 서비스가 미흡하다. 사회담당 공무원의 업무와 기능 중에서 생활보호사업이 가장 많은 비중을 차지하고 있는데 인력부족으로 인하여 단순구호 위주의 현물부조에 그치고 있고, 자활을 위한 상담, 지도등 대인 복지서비스는 결여되고 있다. 생활보호대상자가 선정되기 위해서는 초기면담, 자산조사, 가정방문, 대상자 선정, 복지서비스 제공, 대상자 해제, 사후보호조치 등의 과정이 밀접한 관계를 가지면서 이루어져야 한다. 그러나 이러한 주기적인 보호서비스 제공과정이 거의 이루어지지 않고 있다. 생활보호 대상자의 수혜 자격이 종료된 후에도 완전 자치를 위해서는 최소한의 사후 보호서비스를 제공하고 다시는 생활보호대상자로 지정되지 않게 관리하여야 한다. 실질적으로는 정부가 책정한 공적부조의 상한선 즉, 예산배정에 따른 인원수의 배정이라는 탁상공론의 반복만 이루어지고 있다.

   (2) 국가의 복지 마인드부족

    경제발전의 후진성으로 전반적인 복지제도의 발달이 미흡했기 때문에 복지욕구에 대한 투자가 어려웠다는 점, 그 동안 복지서비스를 필요로 하는 욕구가 심각한 사회문제로 인식되지 않았다는 점, 우리나라의 전통적 가족주의가 복지서비스의 개입을 용인하지 않았다는 점등은 복지서비스제도와 이에 따른 전달체계의 발달을 지체시킨 또 다른 원인으로 볼 수 있다.

 그러나 최근의 사회적 변화는 복지욕구의 변화를 초래하여 복지업무를 증대시키고 있다. 이에 따라 기존의 내무 행정체계에서 수행되는 사회복지업무는 사회복지전문요원의 배치만으로는 해결하기 힘들고 독립적인 체계에서 수행되는 것이 바람직하다는 주장이 제기되어 왔다. 복지전담기구 설치의 필요성은 1980년대 중반 이후 꾸준히 제기되어 1992년에는 사회복지사업법이 개정되면서 ‘복지전담기구 설치’에 관한 규정이 신설되었다. 이와 함께 ‘사회복지사무소’ 시범사업이 추진되기도 하였으나, 복지전담기구 설치에 대한 정부 부처간의 이견과 재원 확보의 문제로 1995년 보건복지사무소 시범사업이 실시되기까지 복지전달체계의 개편이 지연되었다.

 3) 조직체계의 구성원에 대한 문제점

   (1) 전문인력 관리 미흡

    가. 전문인력에 대한 대우의 미흡

     사회복지전문요원인 아동복지지도원, 부녀상담원 등의 대우를 지방공무원 6급-8급의 상당보수 별정직공무원으로 하기 때문에 신분과 보수수준이 낮아 전문가의 유치가 어렵고 특히 이들은 별정직공무원으로서 승진이 되지 않고 동일한 직급으로 장기간 근무하는데서 오는 근성과 일반행정직과의 갈등, 근무의욕의 상실 등으로 전문직 사회복지서비스 전달에 있어 장애를 주는 요인들을 갖고 있다. 또한 급여 및 복지제도의 미흡을 들 수 있는데 사회복지 종사자의 급여액은 전산업평균정액총급여수준에 크게 미달하고 있으며 보수와 관련된 승급제도도 대부분 시행되고 있지 않다. 그리고  경제생활이 안정되지 않은 상태에서는 자기의 맡은 직무를 성실히 수행을 할 수가 없다. 따라서 사회복지서비스의 질적 향상문제와 관련하여 종사자의 급여문제는 연구되어져야 할 문제이다.

    나. 계열적 직급체계 부재

      현재의 전달체계내에서 사회복지 전문요원은 승진의 가능성이 거의 없어서 사기의 저하와 업무개발의 동기를 약화시키고 있고, 인력관리 체계와 보수체계가 전문업무에 적합하지 않아 사회복지 전문요원이 업무를 소신껏 수행하도록 유도하지 못하고 있다. 그리고 타행정직과 같은 계열적 직급체계(직열)가 없어 전문적 지도감독을 제대로 할 수도 받을 수도 없음으로써 전문성의 발전도 희박해지고 전문적 위계질서도 서지 않게 되어 문제가 된다. 이러한 전문인력 관리의 미흡은 결국은 서비스의 질을 저하시켜 서비스의 효과성을 약화시킬 가능성이 높다.

   (2) 전문인력의 부족

 생활보호 업무를 주로 다루는 사회복지 전문요원제도가 생긴 1987년 이전까지는 사회복지 전달체계 속에 전문요원이 전혀 없었기 때문에 전문인력의 부족은 말할 필요도 없다. 1987년 이후에 사회복지 전문요원이 매년 증가하고는 있지만 1997년 현재 사회복지 전문요원 1인당 평균 취급 가구 수는 169명으로 1인당 적정수준이라고 생각되는 취급 가구 수는 96-100의 2배나 되고 있어 사회복지 전문요원의 부족은 심각하다. 사회복지 전문요원은 생활보호 업무의 합리성과 효율성을 높이기 위하여 도입된 제도이지만(보건복지부, 1998: 311) 사회복지 전문요원은 말 그대로 사회복지 관련 제반업무를 전담하여야 한다고 보면 현재의 공공 사회복지 전달체계에서의 전문가는 엄청나게 부족하다고 할 수 있다. 이와 같은 전문인력의 부족은 특히 사회적 서비스의 질을 저하시키고 결국은 서비스의 효과성을 약화시키는 결과를 초래할 것이다.

   (3) 담당공무원의 비전문성

    사회복지분야에 종사하는 공무원에 대한 공무원 직렬상 전문직으로서 제도화되어 있지 않아서(2000년도부터는 9급 공채) 전문성이 인정되지 않고 일반행정직 공무원이 사회복지행정을 담당하고 있는 실정이다. 또한 시․도와 시․군․구에 임용․배치 또는 위촉되는 별정직 전문요원인 아동복지지도원, 부녀상담원, 심신장애자 복지 지도원 등도 그 임용자격을 대학에서 사회복지학과 또는 관련학과 졸업자, 초․중․고 교사경력자, 사회복지행정에 일정기간 종사한 경력자 등으로 하고 있어 분야별 전문지식이나 기술이 없이도 사회복지전문요원으로 임용되고 있는 실정이다.

 그리고 시․군․구 사회과 또는 부녀청소년과에 배치되는 요원인 아동복지지도원과 부녀상담원은 시․도의 수석아동복지지도원과 수석부녀상담원의 전문적인 지도․편달을 받으면서 소속과의 상사인 부녀청소년계장과 사회과장의 행정직 지시․감독을 받고 있는 관계로 대상자에 대한 상담․지도 등의 전문적 서비스 업무수행보다 행정처리업무를 우선해야 하는 상황이며, 심신장애자 복지 지도원과 노인복지상담원은 시장․군수가 임명 또는 위촉하도록 제도화되어 있으나 예산․인원증원 등의 이유로 임명이 되지 않아 이 분야에 대한 전문적이 서비스가 실시되고 있지 않다. 특히 면․동사무소에는 사회복지관계행정조직이 없고 일반행정직 공무원을 사회담당 공무원으로 두어 사회복지 분야의 전반적인 일선행정을 담당하게 함으로써 전문적인 사회복지서비스를 전달할 수 없는 실정이다.

 또 한편으로 정실임용과 전문요원의 부족을 들 수 있는데 임용에 있어 전문성이나 능력을 중시하는 공개임용을 회피하고 연고 및 소개임용과 개인추천에 의하여 대부분이 임용되고 있기 때문에 사회복지사자격이 있는 전문가의 채용이 제한되고 있다. 이로 인하여 대학에서 사회복지학과를 전공한자의 종사자수가 적고, 종사동기에도 사회복지전문지식을 활용하기 위해서 종사하게 된 자는 극히 적은 수이다.  또한 사회복지분야 종사경력에서도 단기근무자가 많고 장기근무를 회피하는 경향이며, 이직률이 높다는 것을 간접적으로 시사하고 있다. 그리고 사회복지사 자격증소유자의 수도 적은 비율이다.

 이외에도 근무환경의 불만족과 능력발휘의 빈약성을 드는데 전자는 사회복지시설종사자의 과반수가 19시간이상 근무하면서 시설 내에 기거하는 것으로 나타나는데 이는 종사자의 필요나 원에 의하여 기거한다기 보다 수용자의 보호와 서비스를 위해 시설내에 거주한다. 또한 사회복지시설종사자의 많은 수가 겸무를 하며, 겸무의 양도 담당업무와 비슷한 양의 업무를 하는 등 과중한 업무를 하는 것으로 나타난다. 후자는 능력발휘와 관련되는 요인은 담당직무, 근무환경, 업무량, 전문성 등 다양하다. 그러나 사회복지종사자중 상당수가 담당직무를 수행하는데 충분한 능력을 발휘하지 못하며, 본인이 가지고 있는 사회복지에 관한 전문성과 경험을 충분히 활용하지 못한다. 그리고 일부는 현재에 만족하지 못하고 타 직업으로 전환을 생각하는 것이 능력발휘의 저해요인으로 보인다.

   (4) 자질 부족

    사회복지서비스 전달체계 상에서 행정과정에서 발생되는 문제는 여러 가지 원인 즉, 예산의 부족, 전문기구의 결여 등에서 발생하고 있으나 더욱 중요한 문제를 요약한다면 전달체계 종사자의 자질 상의 문제에서 발생한다고 볼 수 있다. 자질상의 문제를 조금 더 구체적으로 분석한다면 첫째, 종사자의 전문성의 결여에서 오는 자질 부족, 둘째, 전문인력의 수적부족에서 오는 자질상의 부족, 셋째, 종사자의 업무에 대한 불만과 자긍심의 부족에서 오는 자실상의 부족 등으로 설명할 수 있다.

 먼저 첫째의 전문성의 부족은 행정서비스 전달체계의 중 하부구조가 일선 행정기관이 복지업무를 담당하는 종합 행정체계를 형성하고 있기 때문에 일반직 공무원이 복지를 담당하고 따라서 전문가로서의 자질을 구하기가 매우 어렵게 되어 있다.

 둘째로 전문인력의 절대적 인원의 부족은 최근 전문 교육을 받은 사회복지사자격증 소지자를 일정수 선발하여 일선 행정기관에 배치한 바 있는데 몇 회 시행하다가 중지하고 있다. 사회복지사 배치계획이 중지된 이유는 예산상의 문제로 인한 것이고 예산의 부족은 결국 전체 국가예산안을 다루는 경제기획원의 관계자가 사회복지에 대한 우선 순위나 필요성에 대하여 인식이 되어있지 않기 때문이다. 또한 사회복지 분야는 봉사라는 개념으로 지금까지 발전되어 왔기 때문에 종사자들의 헌신적인 봉사가 발전의 원동력이 되었던 것이 사실이다. 그러나 지금은 봉사정신만을 가지고는 사회복지 업무를 다루기에는 너무 많은 사회적 제한이 따르고 있다. 따라서 종사자들의 처우를 개선하지 않는 현상태의 사회복지서비스 전달체계는 결국 다른 분야로 유능한 인력을 빼앗기게 되고 그 결과 복지분야는 더욱더 전문인력을 확보하기가 어려워진다.

 셋째, 복지행정 종사자의 자긍심 결여는 복지업무를 담당하는 부서가 공무원 사회에서 평가가 낮은 분야로 인식되고 있으며, 부임을 해도 바로 타부서로 옮기고 싶어하는 사람들이 대부분이기 때문에 발생하는 것이다. 따라서 복지 행정부서에 대한 공무원들의 인식이 바뀔 수 있는 이점을 부여하는 것이 필요하다.

  4) 시범보건 복지사무소의 문제

  (1) 시․군․구청과의 복지행정조직 이원화 및 지역주민 접근성 저하

     시․군․구(일반 복지관련업무)와 보건복지사무소(공공부조 관련업무)간 복지사무의 이원화와 지역주민의 접근성 감소가 문제로 제기되고 있다. 사업 초기에는 시․군․구청과 보건복지사무소의 업무분담이 지속적으로 문제 제기 되었으나, 점차 최소한의 일반주민 대상 복지업무를 제외하고는 대부분의 복지업무가 보건복지사무소로 이관되어 업무분담은 거의 문제되지 않고 있는 것으로 나타나고 있다. 그러나, 복지업무 전반을 기획하는 기능과 집행의 일관성이 결여되는 등 복지업무의 총괄․조정이 미흡한 실정이다.

 한편, 복지사업과 관련하여 생활보호대상자와 사회복지전문요원간 업무상 접근은 다양한 방편으로 보완되고 있으나, 농촌지역의 경우 대상자 가정방문 등을 위한 사회복지전문요원의 교통수단 마련 및 과다 시간 소요의 문제는 해결이 용이하지 않은 실정이다(1999, 강혜규 : 29).

   (2) 담당 전문인력의 업무 부담 과다 및 시범사업 지원 미비

     사회복지전문요원과 방문간호요원 모두 시범사업기간동안 업무부담의 문제가 심각했던 것으로 평가된다. 사회복지전문요원의 경우 이전에 배치되지 않았던 지역까지 포괄하게 되었고, ‘97년 이후 경제사정의 악화로 인한 한시적 생활보호대상자 및 등록장애인수 증가 등 복지수요 증대로 업무가 폭증하였으며, 방문간호요원의 경우 인력확충이 이루어지지 않은 상태에서 방문간호사업에 대한 강조는 부담이 되었다.

   (3) 보건․복지 연계 서비스 제공의 가시적 효과 미흡

     보건 및 복지부문 조직 통합으로 나타난 서비스제공 업무의 활성화 및 상승 효과는 아직 미미한 실정이나, 사업경험이 축적됨에 따라 보건․복지인력간 상호 업무 이해가 깊어지고 있으며, 정보교류 등 업무 중복을 감소하고 서비스 효율을 향상시킬 수 있는 연계업무 수행이 증가하고 있다. 특히 방문간호인력의 경우 대상자 선정과 민간자원 활용 등에 있어 복지인력과의 협조에 도움을 느끼고 있으며, 보건․복지인력간 정보 제공 및 의뢰가 활발한 지역에서 시범사업에 대한 긍정적 평가가 나타나고 있다.

 그러나, 시범사업의 주목적으로 제시되었던 보건․복지 연계서비스 제공의 실시 효과는 가시화될만큼 나타나지 않았으며, 이는 보건복지사무소 확대 실시를 결정하기 어렵게 하는 주요한 근거가 되고 있다.

   (4) 시범사업 목적의 타당성 및 수단의 적절성 미흡

     사회복지부문에서 어렵게 실시되었던 시범사업의 목적이 우리의 사회복지 서비스 발달수준에 비추어 타당성이 있었는가를 살펴보면, 설정한 사업기간에 명확한 성과를 산출하기에는 어려운 목표였던 것으로 보인다. 보건․복지 수요의 증가 및 다양화, 지방자치제의 실시 등 경제․사회적 여건변화에 따른 요청으로서 복지행정의 전문화 및 효율화, 보건소의 기능 개편, 통합 보건․복지서비스의 제공, 지역복지 기능강화 등을 목적으로 설치된 시범보건복지사무소의 목표는 매우 바람직하다 할 수 있다. 그러나 물리적 여건, 즉 사업의 기간과 동원 가능한 인력 및 재원, 공간 등을 고려하지 않고 설정된 목표를 달성하기에는 여러 가지 무리가 따를 수밖에 없다.

 또한 의도된 목적을 달성하기 위해 마련된 정책수단들이 적절했는가를 점검해 보면, 시범사업으로서 평가할 수 있는 적절한 수단이 채택되었다고 할 수 없으며, 이는 비교의 기준을 갖기 어려워, 투입된 노력에 비해 성과를 긍정할 수 없는 매우 안타까운 일이 되었다. 전달체계 개편과 관련한 시범사업이 결정될 때, 관련 전문가들은 실험의 본래 취지를 살릴 수 있도록 보다 다양한 유형의 시범사업을 할 것을 제안하였으나 이루어지지 않았다. 지역별 특성을 반영하는 것은 물론이고, 실험의 효과를 측정하려면 사회복지사무소의 형태, 최일선 단위의 다양화 등의 실험이 병행되었어야 한다.

   (5) 수급자 만족도 및 인식정도 변화 포착의 어려움

     실제로 사업의 효과는 사업이 목표로 하는 대상의 변화를 통해 나타난다. 그러나, 이를 측정하는 데는 여러 가지 제한점이 있었다. 우선 현행 보건복지사무소 사업대상의 대부분이 노인 및 장애인을 포함한 생활보호대상자가 대부분이어서 급여 및 서비스 제공을 단순히 수혜로 여기거나 변화를 감지하여 표현하기 어려운 상태인점, 3년의 사업기간이 명시적인 변화가 나타나기에는 충분한 기간이 아니라는 점등이 한계로 작용하고 있다. 특히 사회복지사업의 성격상 계량적 지표를 통한 변화를 포착하기에는 무리가 있을 수 있다.

2. 사회복지행정 조직체계의 개선방안

1) 행정조직 구조개선

   복지전담기구의 설치가 이루어지지 않은 현재의 사회복지행정 조직체계는 어떤 형태로든 변모할 것이 예상되나, 전체적인 행정조직 개편방향과 맞물려 이의 전망을 예측하기 어려운 형편이다. 사회복지행정 조직체계의 개편은 국가의 전반적 정책방향과 지방자치단체의 의지가 동시에 조율되어야 하는 부분이기 때문이다.

 사회복지행정 조직체계의 개편을 요구하는 논지는 복지행정의 효율화와 전문복지 전달기구 설치의 필요성을 중심으로 하고 있다. 그 동안 사회복지행정 조직체계 개편에 대한 논의는 주로 사회복지사무소의 설치를 제안하고 모형을 제시하는 데 중점이 두어졌다. 이는 행정 효율화에 앞서 전문화에 비중을 둔 형태로서, 중앙부처와 지방자치단체와의 관계, 내부조직과 업무의 형태 등에 따라 여러 유형으로 설계되고 있다. 그러나 개편 전달체계의 시범사업으로는 ‘보건복지통합사무소’의 형태만이 채택되었고, 복지전달체계 개편의 의미는 반감되는 시도로 보인다. 그러나 현실적인 경제여건 등을 감안하여 그 경과를 평가한다면, 복지사업의 통합효과와 보건․복지의 연계 효과를 동시에 가늠해 볼 수 있다는 점에서 의의를 찾을 수 있을 것이다.

 사회복지행정 조직체계의 개편 목적은 책임성, 전문성, 형평성, 접근성, 통합성, 포괄성, 지속성을 향상시키고 궁극적으로 효과성, 효율성을 제고하기 위한 것으로 요약할 수 있다(박경숙 외, 1992: 16). 그러나 이러한 기준들을 모두 만족시키기는 불가능하므로 적절한 수준에서 최선의 형태로 결정해야 하며, 파악된 현재의 문제점을 가장 잘 극복할 수 있는 체계를 설계해야 할 것이다. 이는 조직이 무엇을 목적으로 유지되어야 하는가를 분명히 하고 우선 순위를 정할 때 가능하다. 조직의 생존 자체가 주목적으로 대체되는 경우 이는 결국 효율성도 효과성도 달성할 수 없게 되기 때문이다. 현재 사회복지행정 조직체계를 설계할 때, 전담기구의 설치여부, 설치단위, 업무의 성격, 인력의 규모와 전문성의 정도 등을 어떻게 결정하는가에 따라 조직의 형태와 효과성 효율성에 대한 기대정도가 달라질  수 있을 것이다.

 이에 따라 현재 전망해 볼 수 있는 사회복지행정 조직체계의 유형은 첫째, 보건복지사무소나 사회복지사무소 등 별도의 사업소 형태로 독자적 조직을 갖추거나, 둘째, 현재와 같이 행정자치부체제를 유지하면서 전문성 확보를 위한 복지청을 설치하자는 최소한의 조정을 시도하는 방안이다.

 첫째, 사업소 형태의 경우 우선 사회복지사무소는 별도의 공간을 필요로 한다는 점에서 쉽게 수용되기 어려운 대안이다. 그러나 최근 행정조직을 개편하며, 현재의 행정단계 가운데 읍․면․동의 단계를 줄이고 읍․면․동사무소를 ‘주민복지센터’로 개편하자는 안이 모색되고 있다. 이는 별도의 복지전달체계를 마련하지 않고 자원투입의 최소화를 원하는 입장에서는 환영할 만한 대안이므로 이를 복지사무소의 형태로 활용하는 방안을 검토할 수 있다. 현재의 ‘주민자치센타’와 유사한 것으로, 물론 이는 개편의 정도에 따라 둘째의 행정자치부체제를 유지한 방안으로 접근할 수도 있다.

 보건복지사무소의 형태는 가능성이 많은 대안으로서, 최우선의 명분인 보건․복지통합서비스 제공의 측면에서는 성급한 결정일 수 있으나, 그밖에 복지업무통합의 효과, 행정경비 추가 부담의 경감, 보건․복지연계의 가능성을 감안하면 실효성이 있는 것으로 보인다.

 둘째, 현재와 같이 행정자치 체제를 유지하면서 전문성 확보를 위한 복지청을 설치하자는 대안은 우선 현실적인 경제 사회적 여건을 고려한 것으로, 중앙정부의 공공부문의 역할을 축소하여, 광역 지방자치단체에서 직접 집행을 할수있고, 최소한의 현금급여에 치중하거나 직접적인 대인서비스는 민간기관과 협력하여 대상자에게 빠르고 신속하게 전달할수 있다는 장점이 있으며, 이는 일선조직의 단위를 현재와 같이 그대로 읍․면․동에 두면서 소수가 시․군․구청에 들어가 기획기능을 담당하거나, 시․군․구 수준으로 사회복지전담인력들이 통합근무를 하면서 복지기획과 조정의 업무를 담당하고, 몇 개의 지소(복지청)에 배치되는 방식을 택할 수 있다. 즉 광역시, 도에 사회복지청 사무소를 설치하고, 시군구에 사회복지청 지소를 설치하여 운영하는 것이 매우효율적이고 능률적이라고 생각한다.

 이는 복지환경의 변화에 따라 달라질 수 있는데, 기초 생활 보장을 위한 공공부조와 복지서비스를 국가가 강제해야 할 것이지만, 그렇지 못할 때, 자율권이 강화된 분권화된 지자체(특히 광역자치단체)에서 복지의 규모가 축소될 것인지, 혹은 복지에 비중을 두어 사업을 다양화할 것인지에 따라 다양한 모습을 보일 수 있을 것이다. 현재 사회복지행정 조직체계의 개편이 지방자치단체에 그 주도권이 부여되고 있지만, 전체 복지체계에 대한 중앙정부의 책임있는 청사진 제시는 이를 이끌어낼 수 있는 중요한 열쇠가 될 것이다. 아울러 행정자치부 시안인 ‘주민자치센터’에 대하여 자세히 알아보면 다음과 같다(변재관, 1999 :52-54)

  (1) 주민자치센터 설치안

   가. 조직

    ① 보건복지사무소

      245개 시․군․구 단위에 보건복지사무소를 설치한다. 기존 시․군․구청내 사회복지과와 보건소를 통합 설치하고, 4대 사회보험업무가 통합되면 시․군․구단위에서 가능한 통합업무까지 수행할 인력을 배치하도록 한다. 즉 보건-복지-사회보험업무가 행정적, 조직적 차원에서 통합․수행되는 조직을 설치 신설한다.

    ② 주민복지센터

     현재 3,718개소(1998. 8. 현재)의 읍․면․동사무소가 행정자치부의 계획대로 인구 5,000명이하의 과소지역(1,069개 지역)에서 통․폐합되는 경우(약 2,650개 지역), 최일선단위의 경우 농어촌지역의 읍․면은 현재 규모에서 「주민복지센터」를 설치하고, 도시지역의 경우는 2개 동 단위를 묶어 하나의 주민복지센터(인구 10,000～70,000명 수준)로 하여 그지역의 주민들이 쉽게 접근하여 서비스를 받을수 있도록 합리적으로 배치한다.

 1개 보건복지사무소 소관의 주민복지센터의 수와 규모는 보건복지사무소가 지방자치단체와 협의하여 자율적으로 결정한다.

 주민복지센터는 현재의 읍․면․동사무소 건물을 활용하고, 특히 농어촌의 경우 보건지소․보건진료소와 연계하여 보건의료서비스를 강화하며, 전국 약 2,000개 센터 내에 방문사업을 전담하는 방문보건복지팀(사회복지전문요원 1명, 방문간호요원 1명으로 구성)을 설치한다. 주민복지센터는 보건복지사무소장의 지시를 받으며, 센터의 장은 구성원 중 가장 직급이 높은 선임자로 하고 지역적 특성을 고려하여 변경할 수 있도록 한다.

  나. 주요기능

    주민복지센터는 기존 보건소가 주민을 대상으로 제공하던 보건의료서비스 기능을 주민과 보다 가까운 거리에서 제공하고, 동사무소 단위에서 수행하던 복지행정업무와 복지서비스 나아가 사회보험, 고용 및 문화․정보관련업무, 기타 서비스업무를 보다 전문적이고 실용적이고 통합적으로 수행하기 위한 것이다.

 주민복지센터의 보건․복지 관련업무를 살펴보면, 보건복지사무소 및 보건지소 등과 연계하여 기본적으로 방문보건복지사업을 중심으로 하여, 보건교육, 예방접종, 모자보건, 정신질환자 및 장애인 보건복지사업, 공공부조 대상자 발굴, 민간복지자원의 발굴․동원, 민간복지기관과의 연계와 협조에의하여, 그기능 등을 확대해 가도록 하여야 한다. 대민진료기능은 농어촌지역에서 아주 중요한 필수적인 업무 인고로, 필요에 의하여 적절이 수행하고, 도시지역에서는 필요시 담당하도록 한다 (한편 보건복지사무소의 보건부문은 보건교육, 예방접종 등 기존 대민 보건서비스 업무를 인근 지역주민을 대상으로 하여 계속 유지하도록 한다).

 도시지역의 경우, 주민복지센터의 보건부문은 방문보건사업을 중심으로 하며, 외래진료 기능은 지자체의 판단에 따라 필요하다고 인정되는 경우에만 설치하고 민간위탁, 임대 방안을 중점적으로 검토하여 시행하도록 한다. 복지부문은 사회복지전문요원들이 일정한 지역을 담당하여 사회취약계층을 중심으로 방문복지사업을 시행하고, 민간복지자원과의 효율적인 연계 및 업무분담을 통하여 중복서비스를 피하고 서비스의 양과 질을 제고시킨다.

 농어촌지역의 경우, 주민복지센터의 보건부문은 기존 보건지소와 연계하여 일차진료를 제공하며 모자보건사업․결핵관리사업 등 예방 및 관리사업도 외래진료 기능에 포함하여 수행하도록 한다. 복지부문은 민간복지 환경이 열악하므로 보건부문과 연계하여 대민 직접서비스를 중심으로 하는 방문복지사업을 전문적이고 통합적으로 수행한다. 보건진료소를 지역특성상 통폐합하는 경우는 잉여인력을 인근 주민복지센터에 배치하여 활용한다. 보건진료원은 일차 보건의료서비스 제공의 측면에서 잘 훈련된 인력이므로 보건교육 및 방문간호 업무에 큰 역할을 할 수 있을 것이다.

 방문보건복지사업의 경우, 방문보건요원 1인과 방문복지요원 1인이 한 팀이 되어 서비스 대상자 지정 및 서비스 전달을 동시에 수행하고, 대상자 관리기록을 공동으로 작성․관리하도록 한다. 즉 최일선에서의 기본행정과 서비스를 한 팀에서 공동 수행하도록 하는 것이다.

  다. 업무 및 소요인력

    읍․면의 경우는 현재 수준으로, 동의 경우는 2개 동단위로 1개소의 주민복지센터를 설치할 경우, 방문보건복지사업은 사회복지전문요원 1인과 방문간호요원 1인이 한 팀으로 배치되어 활동하는 것이 적절할 것이다. 즉 법정대상자의 발굴, 책정을 담당하는 기존 사회복지전문요원 1인에 2명의 방문보건복지담당 전문인력이 추가되는 것이다.

 사회복지전문요원 중 주민복지센터가 설치되지 않은 지역의 1인을 관할 시․군․구청단위의 보건복지사무소에 배치하여 복지행정업무를 담당하도록 한다. 또한 와상노인 등의 이용대상자가 많은 농어촌지역의 주민복지센터에는 공익근무요원, 사회봉사명령자 등을 민간자원과 함께 적극 활용하도록 한다.

 이에 따라 전국에 보건복지센터 2,000개소를 기준으로 소요인력을 추산해 보면, 사회복지전문요원의 경우 법정대상자 관리․책정을 담당하는 인력 각 1명씩 2,000명, 방문복지 담당 1명씩 2,000명, 보건복지사무소 배치 각 5명씩 250개소 1,250명 등 총 5,250명으로 현재 사회복지전문요원 2,900여명을 제외하면, 2,350명의 신규인력이 필요하다. 이와 함께, 간호업무 담당 2,000명, 고용업무담당 2,000명, 사회보험업무 담당 2,000명의 인력이 필요할 것으로 보인다.

  라. 주민복지센터로 개편하자는 안은 별도의 복지전달체계를 만들지 않고 자원투입의 최소화하는 입장에서 좋은 안으로 생각되며, 아울러 복지사무소의 형태로 활용하였으면 하는 바램이다.

  (2) 전문기구의 통합

    가. 통합 전문기구의 설치

      먼저 서울특별시․광역시장과 도지사의 아래에 두고 있는 사회복지위원회, 생활보호위원회, 재해구호위원회, 아동복지위원회를 통합하여 사회복지위원회로 하고 그 기능으로는 사회복지전반에 관한 문제를 담당케 하며, 주민들의 욕구를 행정시책에 반영토록 하는 통로의 역할을 하도록 효율적 운용을 기하고, 시․도 단위별로 사회복지정책의 집행계획수립기능을 강화하여 집행의 통합성과 효율성을 기해야 한다. 그리고 시․도 사회과와 부녀 청소년과에 근무하는 관리직 공무원의 전문성을 강화하여 시․도 단위의 사회복지 전문기관과 시․군․구의 사회복지행정기관에 대한 전문적 지도․감독기능을 충실화해야 한다.

 시․도에 두는 사회복지위원회와 생활보호위원회를 통합하여 사회복지위원회로 하고 기 기능으로는 시․군․구의 사회복지계획 및 사업추진에 자문케하는 실질적인 위원회로 활성화시켜서, 시․군․구의 수준에 맞는 집행계획수립기능을 강화하고 읍․면․동을 통한 사업추진에 따른 지원기능의 실질화를 기하여야 하겠다.

 그리고 시․군․구에는 지역주민의 욕구에 응하고 지역특성에 따른 사회복지사업을 수행하기 위해 현행의 사회복지행정조직인 사회과는 그대로 유지하고 현재의 사회과에 두는 아동복지지도원, 부녀상담원, 노인복지상담원, 심신장애자복지지도원과 일부의 생활보호업무 담당직원을 분리시켜 사회복지서비스 및 기타 사회복지관련업무수행 등 통합적 기능을 갖는 일선기관으로서의 전문적사무소를 설치하여 전문적 사회복지를 담당케 하여야 한다. 선진국의 경우를 보면 첫째, 일본의 경우는 1951년부터 도도부현, 시구정촌에 복지사무소를 설치하여 사회복지행정의 일선기관으로서 생활보호법, 아동복지법, 노인복지법 등 복지법이 정하는 보호육성 업무를 담당하는 외에 민생위원 활용 등 광의의 사회복지 전반에 대한 사무를 담당하는 통합적 사회복지기능을 다하고 있다. 둘째 영국은 지방자치단체의 사회봉사부에서 인구 5만내지 10만명에게 서비스를 제공하는 지방사무소를 설치 운영하고 있다. 셋째, 미국의 경우도 주감독 또는 주관리방식으로 지방자치단체 또는 군에 복지사무소를 설치하여 서비스를 실시하고 있다.

    나 담당업무의 독립

      현재 특별시․광역시 및 도 단위에 있어서의 사회복지업무는 행정자치부의 행정체계로 되어 있으나 보건복지사회부의 사회복지정책실에서 관장하고 있다. 특히 사회부분에 속해 있는 사회과, 복지과, 부녀청소년과의 직원들은 사회복지부문의 전문인력이라 할 수 없으며, 상황에 따라서 시․도내에 있는 다른 부서로 옮겨 다닐 수밖에 없는 상태에 있다.

 그리고 업무의 내용에 있어서는 보건복지부의 정책과 지침을 따르면서 행정적으로 행정자치부에 속해 있기 때문에 사회복지의 전문성을 살릴 수가 없게 되었다. 또한 현실적으로 시․도의 공무원들은 사회복지분야의 업무를 담당하는 것을 기피하는 것이 일반적인 성향이기도 하다.

 이와 같은 행정체계와 근무분위기속에서 지방의 특성에 맞는 복지행정을 펴나가는 것은 거의 불가능한 실정이라고 할 수 있다.

 따라서 시․도단위에서의 복지행정체계의 전문화를 기하기 위해서는 적어도 보건사회국과 가정복지국의 사회부분만이라도 기존의 행정체계에서 독립되어 설치되는 것이 바람직하다 하겠다.

 또한 시․군․구단위에 사회복지사무소의 설립도 지방자치제에 부합되는 일선의 사회복지행정체계라 생각이 된다. 이러한 복지사무소는 미국․일본 등 선직국에서 일찍이 실시되고 있는 지방자치제에 알맞는 사회복지전달체계로서 우리나라에서도 그 실시가 주장되어 왔다.

 사회복지사무소는 사회복지의 최일선 기관으로 해당 지역사회의 생활보호사업을 운영하고 각종 사회복지 서비스를 제공하며 다른 공․사 사회복지관련기관과의 횡적 업무관계를 유지하는 등 중앙의 지역사회복지업무를 총괄․운영하는 기구로서의 역할을 할 수 있다.

 사회복지사무소는 주민의 욕구파악, 서비스의 제공, 가용자원의 활용, 복지사업의 평가 등의 기능을 수행하도록 조직이 구성되어야 한다. 또한 복지사무소는 시․도의 사회복지청의 지휘․감독을 받는 일선 행정체제로서 그 구성원은 전문요원으로 구성되어야 할 것이다.

 2) 전달인력의 확충과 전문성

  (1) 상위 사회복지직의 설치

   민간사회복지법인이 운영하는 기관과 시설에는 사회복지사를 두도록 법제화되어 있으나 이러한 민간사회복지시설을 지도․감독하는 공무원에 대해서는 전문직으로 법제화가 되어 있지 않아 그 전문적 지도는 물론 정책의 입안이나 집행에 전문성이 배제되고 있는 실정이다.

 또한 시․군․구 및 일선기관에 배치되어 있는 전문적인 아동복지지도원, 부녀상담원, 심신장애자복지지도원, 노인복지상담원 등도 별정직으로 7급 내지 9급으로 임용하고 그 승진을 비롯한 인사상의 문제로 전문성 확보 도는 전문성 발휘에 장애를 주고 있다. 이러한 관계로 현직에 근무하는 사회복지종사공무원 및 민간인의 약80%정도가 상위(7급 이상)의 사회복지직의 설치를 희망하고 있다. 사회복지직의 설치로 복지사업은 전문가에 의하여 수행되어야 한다. 이를 전문화하기 위해서는 사회복지사의 채용을 확대하고 이를 위해서는 인력관리를 위한 인사규정을 각 기관과 시설에 맞게  제정하여 임용에서부터 인사관리 전반에 관한 사항 즉 공개임용, 임용후의 대우, 신분보장, 퇴직금제도 등을 확립하여야 한다. 또한 처우개선의 문제는 전문가를 유치하기 위해서도 선행되어야 하겠지만 그 보다 앞서 사회복지시설에 수용되어 있는 요보호자들을 건전하게 보호하느냐 하는 직무를 담당하는 점에서 고려되어야 하며 대우개선을 위한 방법으로는 사회복지시설운영의 합리화로 기관과 시설자체에서 개선책을 마련하는데 있다.

  (2) 전문인력의 확충

   사회복지를 증진하기 위해서는 사회복지 전달조직의 확립과 병행해서 그 조직의 기능을 효율적으로 수행하는데 요구되는 사회복지 전문인력의 확보도 중요한 요인이라 하겠다.

 과학적이고 고도의 기술을 지닌 전문인력의 확보 없이 과거의 경제적 발전을 생각할 수 없었던 바와 같이 사회복지 전문인력의 확보가 이루어지지 않고서는 사회복지의 발전을 기대할 수 없다.

 즉 각 사회복지 전달체계가 필요로 하는 전문인력을 확보하고 있을 때 적절하고 효율적인 사회복지의 기능을 수행할 수 있고 주민복지의 질적인 향상을 촉진시킬 수 있는 것이다.

 더욱이 현대사회는 새로운 형태의 많은 문제를 제기하고 있으며 그 문제의 성격도 매우 복합적이어서 문제해결을 위한 사회복지시책을 수행하는 과정에 있어서 인간의 행동과 생활에 관한 이해와 전문적 지식을 필요로 하고 있다.

 특히 수혜대상자의 인격을 침해하지 않도록 인간성을 견지하면서도 정확한 욕구의 파악 및 자원의 소유여부의 파악 등 수혜대상자가 제공받는 서비스를 복지증진에 효과적으로 사용하게 원조해 주는 과정은 고도로 훈련된 전문가가 아닌 일반인이 할 수 있는 성질의 작업이 아닌 것이다.

 따라서 제반 사회복지의 활동은 사회복지 전문가들의 주도에 이루어지도록 하고 전달체계내의 상향적 통제를 따라서 사회복지 서비스 수혜자는 충분한 훈련을 받은 전문가와 전문시설에 의한 효과적인 복지서비스를 받도록 한다.

 특히 사회복지 전문가는 수요대상자의 실태파악, 서비스 제공 등의 적격성의 여부판정, 서비스 전달 등의 업무를 수행하기 위하여 정규대학 또는 국가가 인정하는 기관에서 사회복지에 관해 필요한 훈련을 받은 자가 될 수 있도록 해야 한다.

 따라서 전문인력의 확보방안으로는 앞서 설명한 사회복지직의 설치운영과 현임 및 육성훈련 등으로 볼 수 있다.

   (3) 사회복지 전문직의 사기양양

     사회복지행정의 서비스를 효율적으로 전달하기 위해서는 무엇보다도 사회복지행정 공무원의 전문성과 사기에 대하여 조사결과에 따라 개선방안을 제시하면 다음과 같다.

 첫째, 사회복지행정의 전문성 제고를 위해서는 무엇보다도 전문인력을 충원하는데 중점을 두어야 하겠다. 사회복지 행정조직이 국민에게 다양하고 만족할만한 서비스를 제공하기 위해서는 일반행정공무원이 아닌 전문인력이 사회복지서비스를 전달하도록 해야겠다.

 읍․면․동사무소에서는 공적부조의 업무만으로도 과중한 편이라 사회복지서비스 업무는 상급부서의 지시에 수동적으로 보고하는 형태를 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 따라서 사회복지서비스가 읍․면․동에서 제대로 시행되기 위해서는 사회복지전문요원을 증원하여 배치해야 한다.

 둘째, 시․군․구와 읍․면․동의 사회복지행정 공무원의 업무량을 줄이기 위해서 담당공무원을 증원하여 과다한 업무량을 축소함으로써 근무의욕을 고취시키고 사기를 앙양시켜야 하겠다. 그래서 과다한 업무량으로 인하여 다양한 서비스욕구를 가진 주민에게 형식적이 아닌 충분한 서비스를 제공하도록 하여야겠다.

 셋째, 그리고 승진과 인사원칙에 대한 불만을 없애기 위해서 사회복지직렬을 신설하고, 현재 별정직으로 되어있는 사회복지전문요원을 일반직으로 전환하여 승진의 기회를 부여해야 할 것이다. 그래서 사회복지 업무부서에서는 일반 행정직이 상위직을 차지하지 않도록 해야 한다고 본다.

 이렇게 함으로써 사회복지행정 공무원들이 현 부서를 기피하지 않고 업무수행에 만족할 수 있다고 생각한다. 

   (4) 대민복지기능의 강화

     최하위 조직인 읍․면․동에는 사회복지사 자격을 지닌 사회담당공무원을 1인 이상 배치하여 읍․면․동의 기초적인 사회복지서비스를 담당하게 하고 시․군․구에 설치를 하는 사회복지사무소와 긴밀한 업무의 연관하에 주민의 전문적 서비스를 담당하게 하여야 한다.

 또한 복지위원과 아동위원은 사회복지분야 관계인사, 새마을 지도자, 지역사회유지 등으로 봉사정신이 강하고 지역복지업무에 관심이 많은 사람을 엄선하여 위촉하고 형식적인 것이 아닌 적극적이고 실질적인 활동을 할 수 있도록 활성화하며, 지역사회의 인적, 물적, 제도 및 조직 등 민간자원을 최대한 동원 활용하여야 할 것이다.

3) 사회복지 종사자의 현임훈련과 육성훈련의 강화

  현재 대학에서 사회복지전문교육을 이수한 자가 적은 현시점에서 현재 담당하고 있거나 담당할 직임을 효율적으로 수행하는데 필요한 전문지식과 기술을 습득케 하는 급변하는 사회환경에 적응하는 새로운 지식을 함양시키기 위한 사회복지종사자 및 공무원에 대한 현임훈련을 강화하여야 한다. 또한 현재 종사자중 무자격자를 해소하기 위한 사회복지사 자격취득교육인 육성훈련을 강화해 나가야 한다.     

 4) 기타 개선방안

  그밖의 복지전산망(주민전산망)의 구축, 자원봉사의 활성화를 위한 지원제도법 확충, 지역단위 보건 복지계획 수립의 제도화, 정책결정 및 집행과정에의 주민 참여 경로 제도화, 복지관련 정보 공개, 지역내 시설에 대한 평가 및 모니터링 제도 마련 등이 되어야 하며, 이와 함께 각종 재가 복지 서비스의 개발, 지역복지 서비스를 위한 시설의 기능 전환 및 이용시설 확충, 지역내 민간기관간 연계망 구축 작업(인적 연계, 정보화), 지역주민의 자원봉사, 후원, 각종 위원회, 협의회 등을 통한 참여 활성화 등이 이루어져야 할 것이다.

  그리고, 사회복지시설이 주로 대도시에 편중되어있고 절대적으로 부족하며, 이를 위하여 사회복지시설을 확충하여야 하겠으며, 열악한 시설환경도 개선하여 수혜자에게 만족할 만한 서비스를 제공해야 하겠다.

Ⅴ. 결  론

 사회복지제도가 수립된 후 대상자에게 제공되기까지의 과정, 이를 가능하게 하는 조직과 인력, 이들의 업무 수행을 위한 활동을 의미하는 사회복지 조직체계는 경제 여건, 인구의 규모와 욕구, 정치제도 등에 의해 그 틀과 내용이 구성된다. 특히 공공사회복지 조직체계는 국가의 정책지향과 경제 사회적 여건 변화에 직접적인 영향을 받는다. 따라서 보건복지사무소 시범사업의 실시와 사업의 확대여부, 또 다른 방식의 전달체계인 금년부터 시행되고 있는 ‘주민자치센터’ 로의 전달체계 개편 등은 최근에 직면하고 있는 여러 측면의 환경 변화와 밀접한 관련을 갖는다.

 이는 크게 지방자치제의 활성화에 따른 변화, 국민의 정부 출범을 비롯한 정치․경제적 여건 변화, 인구의 증감 추세와 복지욕구의 변화 등으로 구분해 볼 수 있다.

 첫째, 지방자치시대의 정착으로 지방자치제의 활성화가 예상된다. 이는 본격적인 분권화, 민주화를 가능하게 할 것이고, 정치권과 국민들의 복지에 대한 관심 제고를 가능하게 할 것이다. 지방자치는 주민들의 일상생활이 영위되는 생활의 현장에서 민주주의를 실천해야 한다는 이념적 지향을 갖는다. 따라서 지방자치제는 일정 지역 내에 거주하는 주민들을 위해 다양한 종류의 서비스, 상하수도, 전기와 가스, 교통, 방재, 사회복지, 교육, 민원처리 등의 서비스를 집합적으로 제공하는 ‘경영체’로서의 성격을 지니며, 이는 지자체가 행정비용을 절약하고 서비스의 공급을 증가시킴으로써 효율성을 증진시키고, 지역경제를 활성화하여 이윤을 추구하는데 관심을 쏟게 한다(성경륭, 1997: 20-28).

 이와 같은 지방자치의 성격을 감안할 때, 복지부문의 성장을 낙관할 수 없다. 지방자치제의 실시로, 지역의 특성을 반영한 다양하고 자율적인 복지프로그램의 실시, 지역주민의 권리의식 제고에 따른 생활편의, 복지에 대한 관심제고와 참여의 활성화, 등이 가능할 수도 있다. 그러나 재정확보를 통한 지역경제 활성화의 과제는 중앙정부의 정책 우선순위와 마찬가지로 복지를 뒷전에 밀리게 하기 쉬울 것이다.

 둘째, 국민의정부 출범과 경제위기에 따른 국가 전반의 구조조정은 사회복지제도를 비롯한 복지행정체계의 향방에 또 다른 이정표를 제시하고 있다. 우선 경기위축에 따른 복지재원 확보의 어려움은 복지에 대한 투자 우선순위를 낮출 것이다. 그러나 이와 함께, 기초생계의 보장을 요구하는 인구의 절대규모가 증가할 것이며, 국가의 복지지원 대책이 한층 절실해질 것이다. 이러한 모순적 상황은 오랫동안 겪어온 성장과 복지의 상층관계를 재현할 계기를 제공하고 있다. 이와 함께 서구 선진국을 중심으로 경험한 신보수주의의 작은 정부 지향과 복지 축소의 논의, 복지서비스의 지방화, 민영화 등을 통한 다원주의전략은 국가별로 정도의 차이는 있으나 대부분의 국가에서 시도되어 왔다. 우리나라에서도 최근 경쟁력 강화를 위한 생산성 제고의 기치는 전체적인 복지규모의 위축을 예고해 왔으며 지방자치제 정착에 따른 복지책임 이양의 경향을 보이고 있다. 이러한 추세 즉, 재정 감축과 복지축소의 경향, 지방분권화의 추세는 공공복지의 범위에 영향을 끼쳐 복지서비스의 민간위탁을 활발하게 하고 사회복지행정 조직체계는 최소한의 규모로 기초보장에 제한하도록  지향할 수 있다.

 셋째, 인구와 복지욕구의 양적 질적 변화는 사회복지행정 조직체계 개편에 고려해야 할 주요한 변인이다. 최근 우리나라는 다른 나라에 비해 노인 인구의 증가속도가 매우 빠르며, 이에 따라 만성퇴행성 질환이 있는 노인이 증가할 것으로 전망되고 있다. 이와 같은 고령화는 교통사고와 산업재해를 비롯하여 장애발생 증가의 원인이 되고 있으며, 고령 장애 등의 복합적인 욕구를 지닌 장애인이 증가할 것이다. 이혼 등의 가족갈등으로 편모․편부․독신가구가 증가할 것이고, 결손가정 아동을 비롯하여 이들에 대한 복지대책이 요구되고 있다. 또한 여성이 가족 내에서 수행하던 노인부양, 자녀양육의 역할을 대체할 새로운 대안이 요청되고 있다.

 이와 같은 복지대상자의 절대 수 증가와 욕구표출 기회의 확대는 결국 현금지급 중심의 공공부조방식으로의 변화를 필요로 하는 요인이다. 그간 문제를 가진 대상자에 대한 대응은 주로 시설에 수용하여 보호하는 방식이었으나, 다양한 문제를 가진 대상이 보편화되고 있으므로 이러한 대책으로는 이들의 욕구를 충족할 수 없을 것이다. 이들의 지역사회보호를 통해 가정에 머물면서 복지서비스를 이용할 수 있도록, 지역단위의 복지계획으로 욕구를 파악하고 반영할 수 있는 시스템의 설계가 요청되는 것이다. 따라서 보다 섬세하게 필요로 하는 바를 성취하게 하는 각종 복지서비스의 기술이 요구될 것이며, 이를 충족시키려면 최저생활보장보다 사회에 참여하여 행복을 추구할 수 있도록 각종 정보가 공유되도록 해야 할 것이다.

 그리고 앞에서 제시한 바와 같이 보건복지사무소 및 주민복지센터의 형태를 통해 정책집행 및 서비스 제공의 일관성을 유지할 수 있고, 수요자의 편의를 고려한 일회방문체계를 마련하되, 무엇보다 실제적인 연계업무가 이루어질 수 있도록 서비스 차원의 프로그램 개발이 수반되어야 할 것이다. 이와 함께 보다 실효성있는 대안마련을 위해서는  사회복지행정 조직체계를 구성하는 각 측면에 대한 미시적 연구, 즉, 전달체계 설치의 시의적절한 목적이 무엇인지, 이를 위해서는 어떤 프로그램과 서비스가 개발되어야 하는지에 대한 탐구가 필요할 것으로 보인다. 그리고 이러한 과정에서 어떠한 가치와 이념을 배경으로 할 것이며, 전문성의 수준과 우리 실정에 적합한 서비스의 성격은 무엇으로 해야 하는가에 대한 문제제기와 해명의 노력이 함께 이루어져야 할 것이다.

 또한, 보건․복지 조직체계의 개편은 각 지역의 물리적 여건과 복지수요 등을 고려하여 지역특성별로 융통성있는 대안을 모색해야 할 것이다. 실제로 지방자치제의 실시 이후 지방으로의 분권화가 진행되고 있으나, 실질적인 지역단위의 복지운용체계가 확립되지 않고 있다. 이는 거시적․미시적 제도가 함께 개발, 정착되어야 가능할 것이므로, 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 명확화, 공공 보건․복지 전달체계의 확립, 공공․민간영역의 복지전문인력 확보, 복지전산망(주민전산망)의 구축, 자원봉사의 활성화를 위한 지원제도(법) 확충, 지역단위 보건․복지계획 수립의 제도화(지역별 복지수요 파악), 정책 결정 및 집행과정에의 주민 참여경로 제도화, 복지관련 정보 공개, 지역내 시설에 대한 평가 및 모니터링 제도 마련 등이 선행되어야 할 것이다. 이와 함께 각종 재가복지서비스의 개발, 지역복지서비스를 위한 시설의 기능 전환 및 이용시설 확충, 지역내 민간기관간 연계망 구축 작업(인적 연계, 정보화), 지역주민의 자원봉사․각종 위원회․협의회 등을 통한 참여 활성화 등이 이루어져야 할 것이다.

 마지막으로 이러한 변화의 모색을 위해서는 복지전담업무, 전문적 복지서비스를 담당할 인력 확보의 문제가 시급히 해결되어야 한다.  사회복지전문요원의 상위의 사회복지직 전환이 조속히 이루어져야 하며, 각 지방자치단체별로 상위의 사회복지직렬의 실시가 이루어져야 할 것이다. 향후, 읍․면․동사무소의 감축인력이 사회복지업무담당으로 활용될 가능성이 있는데, 이는 충분한 교육과 자격규제가 수반되지 않을 경우 복지전담 전달체계 부재로 인해 제기되었던 다양한 문제가 재현될 수 있는 중요한 부분이다.

 최근 행정개혁과정에서 보건․복지전달체계도 개편의 호기를 맞고 있다. 그러나 이 시점에서 유의해야 할 일은 우리나라의 사회복지서비스 발달수준이 취약하고 복지전달체계가 갖추어지지 않은 상태에서, 독자적인 전달체계를 확보하기에는 어려움이 많은 여건이라는 점이다.

 어떤 의미에서 사회복지정책의 목표는 항상 시대에 뒤떨어지고 있음이 지적되기도 한다(최성재․남기민, 2000: 193). 새로운 프로그램은 새로운 기대와 욕구를 창조하고 부가적으로 충족되지 않은 욕구를 드러낸다. 보건복지사무소 시범사업도 시대의 요구에 뒤쳐진 감이 있지만, 진일보를 위한 논쟁거리를 제공했고, 우리의 사회복지 실천 수준과 역량을 확인할 수 있었다는 점은 무엇보다 중요한 성과라 할 수 있을 것이다. 또한 시범사업을 통해 가시적인 성과만큼 문제점이 나타났으나, 이러한 장애요인을 우려하여 개선을 주저하기보다는 보다 장기적인 전망으로 보건․복지 전담기구 설치의 본래 목적을 유지하고, 문제점을 보완할 체계를 설계하고 정착시켜야 할 것이다.

 끝으로 공급자 중심으로 이루어지던 기존 사회복지행정 조직체계가 서비스 소비자로서의 주민의 편의 위주로 변모하여야 하며, 이에 따른 앞에 지적되었던 문제들, 즉, 복지담당 인력의 전문성과 자율성의 발휘, 지역특성과 욕구의 반영, 대상자에 대한 통합적 연계서비스 제고, 상담 등의 전문서비스와 사후보호의 실시, 인력의 과중한 업무부담 감소, 전문적 지도, 감독 실시의 과제 등이 실현될 수 있도록 지속적으로 노력하여야 할 것이다.

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