인구고령화에 따른 노인복지 대책 추진방안

 

인구고령화에 따른 노인복지 대책 추진방안

- 소득보장제도를 중심으로 -

Ⅰ. 서론

  

  최근 급속한 고령화로 인하여 사회 각 부문에서의 노인의 삶에 대한 국민의 관심이 높아지고 있다.

 2005년 10월 현재 총인구 4,829만4천명 중 65세 이상 인구가 차지하는 비율은 9.1%인 438만3천명으로 2004년 8.7%에 비해 0.4% 증가하였고, 10년 전인 1995년 5.9%에 비해 3.2%가 증가하였다.

 인구고령화는 우리사회가 단기간 내에 경험한 급격한 사회‧문화‧경제적 변화에 덧붙여져 복합적인 변화를 가져오고 있다. 따라서 이러한 변화에 대한 사회정책적인 대응이 적절히 이루어져야만 지속적인 사회발전이 가능할 수 있는 시점이 되었다.

 본 연구는 이러한 맥락에서 고령화 시대에 대응한 사회복지정책 중 노인의 소득보장제도를 중심으로 시급성은 어디에 있는가를 살펴보고, 고령화 시대에 적절한 소득보장제도의 기본방향은 어떠해야 하는지, 그러한 맥락에서 현재의 노인소득 복지정책은 어떠한 한계를 갖고 있으며, 그러한 한계를 극복하고 노인복지수준의 향상을 위하여 향후 추진되어야할 정책과제에는 어떤 것들이 있는가를 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

 1. 노인의 개념

    일반적으로 노인이란 생리적 및 신체적 기능의 퇴화로 인하여 심리적으로 개인의 자기유지기능과 사회적 역할 기능이 약화되어 정상인으로서의 기능에 지장을 받고 있는 사람을 말한다.

 다른 말로하면 인생의 최종단계에 돌입하면서 신체적, 정신적 측면에서의 상실현상을 겪고 있는 65세 이상에 있는 사람이라고 정의할 수 있다.

 노인이란 인간의 노화과정에서 나타난 보합형태의 과정에 있는 사람으로 의학적인 견지에서 다음의 다섯 가지 특징으로 설명하고 있다.

 첫째, 환경변화에 적절히 통합하려는 능력이 감퇴되어 가는 시기에 있는 사람.

 둘째, 자신을 통합하려는 능력이 감퇴되어 가는 시기에 있는 사람.

 셋째, 인체의 기관, 조직, 기능에 쇠퇴현상이 일어나고 있고 시기에 있는 사람.

 넷째, 생활체의 적응력이 정신적으로 손상되어 가고 있는 사람.

 다섯째, 조직 및 기능저장의 소모로 적용이 감퇴되어 가는 시기에 있는 사람으로 정의하고 있다.

 이외에도 일반적으로 연령에 따라 노인을 규정하기도 한다. 우리나라는 생활보호법(1961)에서는 노인을 65세 이상으로 노인복지법(1993)에서도 65세를 노인으로 규정하고 있다.

 2. 노인복지정책의 개념

     노인복지정책이란 노인복지와 관련된 정책으로서 사회구성원 중 특히 노인에 대해 안정된 생활을 유지하며 가족과 사회에 적응하고 통합할 수 있도록 정부 또는 공공기관에서 권위적이며 합리적으로 해결하여 생활의 질과 공익을 향상시키고자 활동하도록 하는 사회복지실천의 한 분야를 말한다.

  

Ⅲ. 우리나라 노인의 소득보장제도의 현황

  1. 연금제도

     우리가 일상생활을 해나가는 동안 나이가 들어 퇴직하거나 또는 예기치 못한 사고나 질병 등으로 장애를 입거나 사망할 경우 생계가 어렵게 되는데, 국민연금은 이러한 때를 대비하여 소득이 발생하고 있는 동안 조금씩 기금을 만들어 노령ㆍ장애ㆍ사망 등의 사고가 생겼을 때 일정액의 연금을 지급받을 수 있도록 하는 소득보장제도이다.

 소득보장제도의 핵심이라 할 수 있는 국민연금제도는 공무원, 군인 및 사립학교 교원들을 대상으로 하는 연금제도만 있었으나, 국민경제의 급속한 성장에 힘입어 1986년에 ‘국민복지연금법’을 ‘국민연금법’으로 전면 개정한 후, 1988년 1월부터 일반인을 대상으로 시행하게 되었다. 그러나 현행의 국민연금제도는 재정수지가 허약하고 연금재정 상태가 장기간에 있어 안정적이지 못하다. 이에 따라 기존 가입자에게도 어느 정도의 불안적인 면을 가지고 있지만 특히 20년 이상 가입하는 것을 원칙으로 하고 있기 때문에 1988년 당시에 40세 이상인 사람은 축소된 혜택만을 받을 수밖에 없으며 특히 현재 60세 이상이 된 사람은 사실상 국민연금의 급여를 받을 수 없다. 즉 국민연금은 현재의 노인을 위한 것이 아니라 2008년 이후 노인이 될 사람을 위한 제도라는 한계점을 지닌 채 출발한 것이다.

  2. 경로연금제도

     1991년부터 70세 이상 거택보호가구 중 76,000명에게 월 1만원씩 지급해온 노령수당제도는 그동안 노후소득보장이 제대로 되지 못한 노인들에게 직접적인 소득혜택을 부여한다는 점에서 우리나라 노인복지 수준을 한 차원 높이는 뜻 깊은 제도라 할 수 있다. 1997년 이후 지급대상이 65세 이상으로 확대되었으며, 지급액도 2005년 1월 1일 기준 저소득경로연금대상자의 경우 월3,5000원(세대 2명일 때 1명 30,630원)으로 인상되었고 국민기초생활수급자의 65세 이상 노인에게 월 45,000원(65~79세)과 월 50,000원(80세이상)을 지급하여 직접적이고 실질적인 소득보장 혜택을 부여하여 노후생활 안정을 도모하고 있으나, 이는 아직 국민기초생활수급권자와 저소득노인에게만 지급되고 있다는 한계를 지니고 있어 일반 노인에게 확대해야 한다는 지적이 있다.

  3. 경로우대제도

    현재 노인복지법에 의해 실시되고 있는 경로우대 제도는 경로효친의 전통적 미덕을 살려 사회에는 정신적 지주역할을 하게 되고, 노인들에게는 생활상의 편의를 제공하여 국가발전에 기여한 공에 보답하고 산업화 사회에 있어서의 노인문제 대처 및 노인복지 증진에 이바지하기 위해 시행되었다.

 1980년 5월8일 어버이날을 기하여 70세 이상 노인들을 대상으로 철도, 목욕 등 8개 업종에 대해 혜택을 부여하는 경로우대 제도를 처음 실시하였다.

 그후 1981년에 노인복지법과 노인헌장이 제정되자 1982년부터는 65세 이상의 노인에게 경로우대제도를 확대 실시하는 한편 우대업종도 시내버스, 극장 등 5개업종을 추가해서 13개 업종(공영 6개, 민영 7개)에 대하여 실시하여 왔다. 그러나 민영시설은 각종 민영업자들에게 불만의 요소가 되고 노인차별의 문제제기로 폐지하였으며, 1990년부터 수도권전철, 서울시내 지하철 구간에서는 정부가 재원을 부담하는 노인무임승차권 지급제도를 실시해오고 있다.

 현재 수도권 전철, 서울지하철(1~4호선), 도시철도(5~8호선) 구간에서 하루 이용승객 중 약 15% 수준인 56만명이 무임권으로 교통을 이용하고 있는 실정이다.

 1994년부터 지방비 100% 부담으로 노인 무임제도가 운용되고 있으나 각 지방자치단체나 정부의 예산부족으로 교통운용기관들에게 20~50% 내외의 교통보조비 지급을 하고 있는 실정이다. 또 각 동사무소에서 65세 노인들에게 지급되는 월 12,000운씩의 교통비보조금은 3개월 단위로 36,000원씩 각 노인들의 은행계좌에 입금되고 있다(지자체마다 조금씩 상이함).

 한편 현재 별도로 민영업체가 자율적으로 실시하고 있는 이발ㆍ목욕 등 민영업종의 우대제도는 참여업체의 부족이나 지역 간 혜택범위가 다르다는 점에서 경로우대 후퇴라는 여론도 제기되고 있는 실정이기도 하다.

  4. 노부모 봉양수당 및 세제상의 혜택

   1) 노부모 봉양수당

     노부모 봉양수당은 공무원 보수규정에 의해 1983년부터 공무원을 대상으로 실시되고 있다. 이것은 노부모를 봉양하는 공무원에게 월 20,000원을 지급하는 것으로 노인에게 지급되는 것이 아니라 공무원에게 지급되므로 노인에게 도움이 되고 있는 지가 명확하지 않다. 또한 액수도 적어 부모 봉양에 혜택을 준다기보다는 이미 봉양하고 있는 자에 대하여 그 경비의 일부를 지원한다는 성격을 갖는다고 할 수 있겠다.

   2) 세제혜택

     노인봉양의식을 고취하기 위하여 부여되는 세제혜택은 상속세 공제와 소득공제, 주택양도소득세 면제 등이 있다. 상속세 공제에는 주택상속 공제와 상속세 인적공제가 있다. 전자는 3대 이상 대물림한 주택이나 5년 이상 동거 봉양한 자가 주택을 상속받을 때에는 주택가액의 90%를 추가 공제하는 것이고, 후자는 현재 60세 이상인 자가 상속하는 경우에 3,000만원을 공제하는 것이다.

 소득세 공제로는 기본공제가 있는데 이는 60세(여자 55세)이상 직계존속 부양자를 대상으로 1인당 연간 100만원의 금액을 공제하는 것으로 65세 이상인 경우 경로우대로 50만원을 추가 공제하는 것이 그 내용이다.

 그 외의 세제혜택으로 주택자금 할증지원과 주택양도소득세 면제제도가 있다. 주택자금 할증지원은 노인 본인 또는 배우자의 직계존속과 2년이상 동거하고 있는 세대주가 주택의 매입ㆍ개량시 각각 500만원까지, 신축자금으로는 2,500만원~3,000만원까지, 그리고 임대의 경우 1,000만원~1,500만원(전세보증금 3,000만원 이하인 경우만 해당)까지 할증 지원해주는 것이고, 주택양도소득세 면제제도는 노부모와 자녀가 합칠 경우 양자간 주택이 양도될 때 소득세를 면제해 주는 것이다.

 이러한 여러 가지 노인봉양에 대한 세제상의 지원이 노인봉양의식 향상에 미치는 영향력은 크다고 보기 어렵다. 이러한 지원제도들은 노인을 모시지 않는 자녀로 하여금 노인을 모시도록 하는 유인책이 된다기보다는 이미 모시고 있는 자녀에게 사회적 지지를 해주는 효과가 있다.

  5. 국민기초생활보장법

    국민기초생활보장법이 1997년 9월7일에 제정ㆍ공포되어, 2000년 10월1일부터 시행되고 있다. 이 법이 시행되기 전에는 생활보호법(1661년 12월30일 법률 제913호)에 의해 줄곧 저소득층에 대한 생활보호를 실시하여 왔으나 연령을 중심으로 한 보호대상자 선정은 저소득층 지원제도로서 한계가 있다는 비판을 받아왔었다.

 이러한 비판 속에서 생활보호법은 IMF 체제하의 대량실업사태를 맞아 한계성을 노출하였다. 계속되는 경기침체와 장기적인 실업으로 인하여 생존의 위협을 느끼면서도 공공부조제도로부터 도움을 받지 못하는 광범위한 절대빈곤층의 빈곤문제에 적극적으로 대응할 수 있는 새로운 제도의 도입이 필요하게 되었다. 이에 정부는 시민단체, 정당 등 전 국민의 합의를 바탕으로 지난 40년간 실시되어온 생활보호법을 폐기하고 전문 51조와 부칙으로 구성된 국민기초생활보장법을 제정ㆍ시행하게 되었다.

 국민기초생활보장 수급자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 또는 부양을 받을 수 없는 자로서 보건복지부장관이 개별가구의 소득평가액과 재산을 기준으로 매년 정하는 선정기준에 해당하는 자이다.

 급여의 종류에는 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여가 있다. 단, 의료급여는 따로 법률이 정하는 바에 따른다.

  

Ⅳ. 노인 소득보장제도의 문제점

  1. 국민연금의 문제점

    국민연금으로는 노후대비가 되지 않는다고 생각하는 사람이 점차 많아지고 있다. 은퇴 후 받게 될 연금액이 생활비로는 너무 적기 때문이다.

 보건사회연구원은 작년 ‘사회보험 재정영향 보고서’에서 “고령화 진전으로 노인인구가 많아져 연금을 타는 사람이 매년 10만~30만 명씩 느는데다 현 연금구조가 ‘적게 내고 많이 타가는’ ‘저부담ㆍ고급여’체계에서 적립금이 계속 줄어들어 이 상태로 가면 결국 고갈될 것”이라고 전망했다. 국민들이 내는 연금보험료 총액보다 이들이 앞으로 받게 될 연금수령액 총액이 3배가량 많기 때문에 현재 100조원 가까운 적립금이 2034년쯤부터 감소세로 돌아서기 시작, 2047년이면 결국 한 푼도 남지 않게 된다는 것이다.

 한국개발연구원도 ‘경제사회 여건변화와 재정의 역할’ 이란 책자에서 “급속한 고령화 탓에 국민연금은 가까운 미래에 심각한 수급 불균형이 발생 한다”고 지적한 뒤 “이를 해결하려면 연금 보험료를 올리거나 수령액을 줄이는 수밖에 없다”고 권고했다.

노후 소득보장이라는 국민연금의 현 연금급여수준과 연금재정문제는 노후생활에 대한 대비책으로 자리 잡지 못하고 있는 실정이다.

  2. 국민기초생활보장법의 문제점

    국민기초생활보장법은 그동안 많은 논란이 되었던 사회복지 전문요원의 확충문제, 한시적 생활보호 제도의 제정, 보호대상자 문제의 해결, 보충급여 제도의 도입, 생계급여 제도의 개선 등 많은 부분에서 보완ㆍ개선되었다. 그러나 우리나라의 생활보호에서는 소득조사가 아직도 불분명하고 그 과정에서 투명성과 객관성 확보의 문제로 보호대상자 선정에 아직도 문제가 제기되어 있다. 또한 경제 위기 이후 경제성이 제일 원칙으로 되어 있는 현실에서 사회적 재분배의 문제가 중시되기는 어렵고 따라서 재정확보에서는 국민의 마땅한 권리를 만족시켜 주기 위한 것이 아닌 잔여적 제도로서의 성격을 바꾸기가 어렵다는 문제가 남는다. 그러므로 성공적으로 국민의 최저 생활보장이 국민의 권리임을 인식하는 발상의 전환이 중요한 과제라고 생각된다.

 연금 외에 빈곤층을 위한 생활보호 및 국민기초생활보장법과 경로연금은 위에서 설명한 바와 같이 수혜 자격 요건을 갖춘 계층들이 생활하기에는 현실적으로 상당이 부족하다. 그러므로 공적 연금의 불가피한 수혜 요건의 변화와 더불어 비현실적인 공공부조 정책들로 인하여 노인들의 기본적인 생활이 보장되는 데는 상당히 어려울 것으로 보인다. 따라서 선별적인 현재의 경로연금 제도에서 벗어나 사회보험 성격의 사회보장제도로 전환하는 등의 정책변화가 필요하다.

    

Ⅴ. 우리나라 노인소득보장제도의 개선방안

  

     우리나라의 소득보장정책은 모든 노인들의 경제적 어려움에 대한 복지욕구도 충족시키지 못하고 있을 뿐만 아니라, 특히 빈곤ㆍ저소득층이 겪고 있는 경제적 어려움을 해결하지 못하고 점점 약화되고 있는 실정이다. 이를 극복하기 위하여 우리나라 소득보장정책은 다음과 같은 방향으로 재정립되어야 한다고 생각된다.

  1. 연금제도의 재구성

    우리나라의 고용구조가 자영업자가 더 많고 게다가 자영업자의 소득파악 문제 개선이 대단히 어려운 과제이므로 국민연금을 기초연금과 소득비례연금제도로 이중 구조화하는 방안을 생각하는 것이 바람직하다. 기초연금은 저소득층에 대해서는 국가의 보험료를 보조하면서 모든 소득자는 최저생계를 보장할 수 있는 수준에 입각하여 균일보험료를 납입하고, 수득비례연금은 임의로 하거나 아니면 소득이 확실히 파악되는 사람부터 가입시키는 방법으로 하는 것이 바람직하다. 이와 같은 이중 구조화는 자영업자 소득파악의 난제를 해결하고 연금보험료 납입에 따른 소득 불성실 신고의 문제도 줄일 수 있다. 이 제도는 또한 노인에 대해서는 공공부조와 공적연금을 연계하여 노후 소득보장 프로그램을 단순화하고 효율적으로 하는 이점이 있다.

 2. 경로연금 급여의 현실화

    경로연금은 국민연금 도입과 관련하여 선의의 피해를 보게 되는 사람들에게 일단 상징적으로라도 이들의 소득을 보완해 주는 의미에서 도입되었으나, 예산의 제한으로 저소득층 대상으로 주어지게 되어 사실상 국민기초생활보장과 같은 공공부조처럼 되고 있다. 현재의 65세 이상 아니면 경로연금 지급대상 제한 연령인 1998년 현재 65세 이상인자, 즉 2002년 현재 69세 이상인 노인인구의  50% 정도까지 대상을 확대하고 이들에게 월10만원씩 지급하고 연차적으로 지급액수를 매년 2만원씩 인상하는 방안을 생각해 보아야 한다.

  3. 노인의 취업증진 방안

    현재 대부분의 근로자들은 55~60세 사이에 퇴직하거나 어떤 경우는 50세 초반에 퇴직하는 경우는 많은데, 노인복지 전반에 대한 사회적 부담을 줄이고 연금제도의 안정적 성숙과 유지를 위해서도 취업을 통한 소득보장을 적극적으로 고려해야 할 것이고, 정년도 향후 5년간 60세까지 연장하면서 보수체계를 능력급의 보수체계로 전환하는 등 취업여건의 개선을 통하여 소득보장을 보완하는 방법을 고려해야 할 것이다.

   4. 국민연금제도와 퇴직금제도 개선

    퇴직연금 또는 퇴직금제도는 선진 산업사회에서 공적연금의 보완책으로 확대ㆍ발전되고 있는 추세이므로, 국민연금제도가 시행되고 정착되더라도 이중적인 부담이 되므로 퇴직금 제도를 회피하거나 이를 악화시킬 가능성이 크다. 따라서 퇴직금제도는 기업의 자발적인 기업연금제도로 전환하는 것이 바람직하다. 기업연금은 기업에서 노동자에 대한 부가급여의 인센티브가 될 수 있고, 기업에서 자발적으로 시행하므로 그 부담감도 적어질 것이다. 앞으로 이에 대한 기업의 보다 효과적으로 운영할 수 있는 대처방안이 강구되어야 할 것이다.

  5. 개인의 노후보장대책

    개인으로 하여금 장기적인 계획으로 노후 소득보장 대책을 실행하도록 하고, 공적 소득보장 방안을 보완하는 의미에서 개인연금제도를 확충하여 발전시키는 것이 바람직하다. 현재의 개인연금은 세제혜택의 정도가 낮고 연금 최소가입기간도 너무 짧아 장기적 노후대책으로서의 의미가 약하며 매력적인 것이 못된다. 따라서 현재의 개인연금제도에 대한 세제혜택을 크게 확대하고 최소 가입기간을 15~20년으로 하는 것이 바람직하다.

  

Ⅴ. 요약 및 결론

  우리나라는 그동안 괄목할만한 경제성장을 이루어 경제적으로 안정된 상태에 접어들었으나 경제적 발달과는 달리 사회복지 수준은 아직도 후진국 수준을 벗어나지 못하고 있다. 급격히 변화하는 현대사회라는 상황에서는 노인문제가 사회문제 중 가장 심각한 문제의 하나로 대두될 수밖에 없으므로 현 정부의 노인복지정책에 대해 이해하고 그에 대한 문제점을 인식하는 것이 중요하다. 특히 선진국의 경험과 우리사회의 전통을 살려 노인복지정책을 발전시켜 나가야만 한다.

 선진국의 경험과 우리사회의 전통을 살려 노인 소득보장정책과 같이 경제적 문제를 해결해 주는 것은 국가가 일차적으로 책임을 져야하고, 가족은 다만 노인의 여유 있는 생활과 보다 질 높은 서비스를 위해서 필요한 비용을 보완해 주는 의미에서 책임을 지는 방향으로 나가야 할 것이다.

 인구고령화는 국가경제, 노동시장, 사회보장제도, 경제활동인구와 노인의 삶에 상호관련 되어 지속적이고도 지대한 영향을 미칠 것으로 보인다. 특히, 우리나라의 경우 급격한 고령화의 속도, 산업화 과정에서의 전통적인 가족주의의 쇠퇴, 사회적인 보장체계의 미흡과 같은 요인들의 상호작용으로 향후 노후 소득보장의 문제는 사회적으로 가장 중요한 이슈 중 하나로 제기될 가능성이 크다.

 그러므로, 공적·사적 보장체계의 조화는 서구 복지국가의 공적소득보장체계의 위기와 동양적 '효'사상이 가지는 한계를 긍정적 방향으로 재구성하고자 하는 시도라고 볼 수 있다. 우리나라의 경우, 아직 미비한 공적 노후소득보장체계, 특히 공적연금체계의 정비가 시급한 과제라 할 수 있다. 각종 직역연금과 국민연금을 통합화·보편화함으로써 노인의 기초보장체계를 확립하고, 그 위에 기업연금과 각종 세제혜택의 확대를 통해 사적 부양체계를 강화하는 방안이 적극적으로 모색되어야 한다. 이러한 공적·사적 체계의 정비에 있어서는 장기적인 재정안정과 세대간 형평성 제고에 대한 과학적 계측이 이루어져야 함은 물론이다.

 이와 함께, 건강하고 근로의욕 및 능력을 가진 노인을 적극적으로 노동시장으로 흡수하기 위한 유인책을 마련함으로써 노인의 소득증대와 더불어 삶의 질 제고라는 일석이조의 효과를 누릴 수 있을 것이다. 이를 위해서는 고령층의 노동시장 유연성을 제고하고, 고연령 노동자를 위한 각종 임금보조제도를 활용하며, 고령자 적합 직종을 개발하고 고용알선 체계를 확립하는 방안 등이 적극적으로 모색될 필요가 있다.

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