국내외 정책갈등 성공 실패사례

 

“국내ㆍ외 정책갈등 성공 실패사례”

Ⅰ. 정책갈등의 의의

  공공정책 사업은 정책결정 집단과 그 대상 집단 간에 정책갈등이 일어나면 정책당국의 갖은 노력에도 불구하고 집행되지 못하는 경우가 허다하다. 근래에 정부정책에 반대하는 집단투쟁이 비일비재한데, 그 중에도 흔히 님비(NIMBY)로 일컬어지는 유형의 정책갈등이 대표적이다.

 그런데 모든 님비분쟁 관련 정책이 실패하는 것은 아니다. 예를 들면, 90년대 이후 서울을 비롯한 전국 각지에서 쓰레기 소각장 건설을 둘러싸고 심각한 님비분쟁이 있어 왔는데, 비록 극심한 지역주민들의 반대가 있기는 했지만 그 중 상당수의 소각시설이 건설되어 현재 가동 중이거나 혹은 건설 중이다. 서울시의 상계동 소각장이나 강남구 일원동, 수원시 영통동, 충북 청원군 오창면 등 적지 않은 사례가 있다.

  한편 최근의 정책갈등에는 개발과 환경보전이라는 서로 다른 가치가 첨예하게 대립되어 국민 여론이 양분되는 등 엄청난 사회적 갈등을 야기하고 있다. 새만금 간척사업, 경부고속철도 천성산  터널공사, 경인운하 건설사업, 낙동강 하구 명지대교 건설사업, 계룡산국립공원 터널공사 등 현재 국가가 수행 중 이거나 계획 중인 대형 국책사업들은 거의 사업을 추진하려는 쪽과 그것을 반대하는 주민·환경단체 사이에 첨예한 의견의 대립을 보이고 있다.

  이런 가운데 국가의 국책사업이 환경단체의 반발이나 소송의 제기로 사업이 지연됨으로써 초래되는 국가의 경제적 손실은 엄청나며, 이는 결국 국민의 부담으로 돌아오게 될 것이다. 그리고 이들 사업을 둘러싸고 벌어지는 국민여론의 분열과 사회적 갈등은 국가적 역량을 분산시켜 사회의 통합을 해치는 요인이 되기도 한다.

Ⅱ. 국내ㆍ외 정책갈등 사례 및 분석

  1. 부안 핵폐기장 건설 사례연구

    1) 부안 핵폐기장 사태 일지

  2003년 7월 14일 전라북도 부안군수는 산업자원부에서 공고를 낸 핵폐기장 관리시설 유치와 관련해서 부안군 위도지역에 핵폐기장 시설을 유치하겠다는 신청서를 제출하였다. 그로부터 1년5개월 동안 매일 읍내에서 촛불집회를 개최하고 학생들의 등교거부, 고속도로 점거시위, 부안군수 폭행 등의 부안지역 주민들의 격렬한 반대가 있었고, 주민들의 격렬한 저항을 진압하기 위해 정부는 8000여명의 경찰을 부안읍내에 투입 하였다. 주민들의 핵폐기장건설 자체 주민투표는 투표율 72.04%에 반대 91.8%, 찬성 5.71%로 압도적으로 이루어졌다. 2004년 12월 1일 정부는 공식적으로 부안지역에 대한 핵폐기물처리장 건설 후보지로서 법적 자격이 완전히 종료됐음을 확인하였다.

    2) 부안 핵폐기장 분쟁의 정책갈등 분석

  그동안 정부는 후보지를 일방적이고 비밀스럽게 추진했고, 그에 대한 주민들의 반발을 경찰력으로 탄압하려 해서 다수의 희생자가 속출했다. 핵폐기물은 주민들에게는 곧 죽음을 의미했으며 핵폐기장을 받아들인다는 것은 고향을 버리는 것이자 자손들에게 치욕스러운 일이었다. 국도 및 철도를 점거하고 공무원을 감금하며 초·중·고등학생의 등교거부까지 이어지는 등 주민들의 반대시위는 격렬했다. 사회적으로 문제가 커지자 그제 서야 정부는 확실하게 결정된 바는 없었다고 발뺌하는 식의 대응을 일삼았다.

  부안 핵폐기장 입지선정은 정부가 6번째 시도한 위험시설의 입지정책이다. 정부는 이번에는 법적, 제도적으로 비교적 완벽한 사업시행요건을 갖추었다. 그러나 과거 5차례에 걸친 방폐장 입지정책이 지역주민들의 거센 저항으로 인해 철회될 수밖에 없었던 전철을 그대로 밟고 있다.

  부안사태는 여러 차례에 걸친 '경험에 의한 학습'에도 불구하고 다시 맞이한 위험갈등이라는 점에서 그 정치적 의미를 심층적으로 음미해볼 가치가 있다. 방폐장의 입지정책이 NIMBY로 표현되는 단순한 주거환경 악화 차원의 주민들의 혐오 문제가 아니라 결정자와 당사자의 불일치에서 비롯되는 위험/위해의 인식 차이에서 비롯되는 위험갈등의 문제인데, 정부는 장기간의 대화와 설득을 통해 주민들의 신뢰를 구축하여 당사자들이 스스로 위험을 감수하는 결정을 내리도록 조건을 형성해야 함에도 불구하고 그러하지 못하였다.

  부안사태는 정부의 일방주의 정책관행, 정부당국자들이 핵폐기물 관리정책에 대한 몰이해, 미성숙한 지방자치제의 틈새를 이용한 자치단체장의 독단이 얼마나 많은 희생을 부를 수 있는지를 잘 보여주는 사례였다.

    3) 핵폐기장 정책의 개선방향

      (1) 안전문제의 최우선 정책

  핵폐기장 같은 정책사업의 갈등을 해소 또는 완화하려면 부정적인 요소를 최소화해야 한다는 것이다. 핵관련 분쟁의 가장 큰 이슈는 안전문제이다. 핵 분쟁에서 민주적 결정과정이나 보상 문제는 생명과 직결되는 안전문제와는 비교할 수 없을 정도로 그 중요성이 미미하다.

      (2) 긍정적인 효과의 극대화

  안전문제의 확보를 전제로 핵폐기장이 건설되면 원전폐기물이 안정적으로 처분가능하고, 원활한 원전운영이 전력생산의 효율성을 높이며 국민경제에 큰 플러스 효과를 가져와서 결국은 부안군민들의 삶의 질이 향상된다는 신뢰를 줄 수 있도록 정책결정과 과정을 투명하게하며 시민참여를 확대 강화하는 정부의 노력이 선행되어야 하겠다.

      (3) 정책집행수단의 혁신과 행정의 연속성 필요

   그동안 정부는 ‘국책사업’이라는 미명하에, 주민들의 동의를 구하지도 않고 ‘돈’이라는 수단을 활용해서 지역공동체를 분열시키고 주민들을 매수해 왔다. 정부의 일회성 행정이 주를 이르고 있다는 것을 부인할 수 없을 것이다. 일괄성과 연속성이 있는 행정이 필요하다.

2. 새만금 방조제 사업 사례연구

    1) 새만금 방조제 건설일지

  전북 군산-부안 앞바다에 33㎞의 거대한 방조제를 쌓아 여의도 면적의  140배에 달하는 농지와 담수호를 조성하는 새만금방조제 사업은 정부 일각에서 경제적 타당성 등 거센 반대 목소리 속에서 1991년 11월에서야 공사에 들어가게 됐다.

  이어 1996년 시화호 오염사건이 터지면서 환경 논쟁이 가장 큰 쟁점으로 떠올랐고 급기야 약 2년간 방조제 공사가 중단되기도 했다.
  우여곡절 끝에 지난 2001년 5월 DJ정부 하에서 새만금 방조제 사업이 재개됐지만 얼마 가지 못했다. 그러나 결국 긴 법정공방은 2005년 12월 21일 정부의 승소 판결로 일단락되면서 새로운 전환점을 맞게 됐다. 멀고 먼 길을 걸어온 새만금 방조제 공사도 완공을 눈앞에 두고 있다.
   2) 새만금 방조제 사업의 분석 및 시사점

      (1) 공공의 이익이 우선

  공공복리와 환경보호이익이 충돌했을 경우 공공복리의 손을 들어준 결과가 나타났는데, 모든 환경관련 법령은 공공복리의 증진을 도모하는데 그 목적이 있을 뿐만 아니라 주민들의 환경상의 이익을 보호하는 데에도 그 목적이 있다. 그러나 새만금 방조제 공사의 경우에는 공공복리와 환경이익이 충돌하고 있으며, 새만금사업이 대규모국책사업으로 특정 지역의 환경이익 뿐만 아니라 국민 전체의 공통이익과도 밀접한 연관을 지니고 있다는 점에서는 더더욱 그러하다.

  고등법원에서는 방조제가 완성되면 수질오염이나 갯벌 파괴 등의 환경피해보다 새만금 공사를 중단하는 경우 공공복리에 중대한 손해를 끼칠 수 있다는 이유로 집행정지처분을 취소하였다.

      (2) 환경권 침해문제

  고등법원은 "새만금 공사의 진행으로 이러한 주민들의 환경 상 이익이 구체적으로 얼마나 침해되는지 확실하지 않을 뿐 아니라 공사 진행으로 원고 쪽이 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있다고 인정하기 어렵다"고 보고 있다. 해당지역 주민들의 환경권 침해와 관련하여 고등법원은 이를 인정하지 않는 태도를 취하고 있는 것이다.

      (3) 방조제 공사의 법적 대응의 문제점

  방조제 공사가 행정소송법상 집행정지 대상이 될 수 있는가의 문제이다. 고등법원 재판부에 따르면 집행정지 결정이란 행정적 처분에 대해 내릴 수 있는 것인데, 방조제 공사는 새만금 개발사업의 일부분일 뿐 행정처분이라고는 할 수 없다는 것이다. 따라서 행정소송법상 집행정지 대상이 될 수 없는 사실행위에 대해 집행정지 결정을 내린 행정법원의 판결은 부당하다는 것이다.  소송 당사자도 인근 주민에게 한정하여, 시민단체의 대표자인 최열씨의 소송 당사자 적격을 인정하지 않은 것이다.

      (4) 보전과 개발의 조화

  새만금 방조제 사업을 둘러싼 사회적 논란은 "보전이냐 개발이냐"하는 문제로 귀결된다고 볼 수 있다. 새만금 사업이 계속되는 경우 지속가능한 개발의 범위 내에서 행하여져야 함은 더 말할 나위가 없다. 지속가능한 개발이 가능하지 않은 경우에 새만금 사업을 계속하는 것은 개발을 빙자한 환경파괴에 지나지 않게 된다.

3. 독일 통일 과정에서의 사회적 갈등 사례연구

    1) 독일 통일의 의의

  동서분단의 상징이었던 베를린 장벽의 붕괴는 더 이상 동독이 하나의 독립된 국가로 존립하기 힘들게 되었다는 점을 극명하게 드러낸 사건이었다. 드메지어 수상을 수반으로 하는 연립정부는 서독의 콜 정부와 신속하게 협상을 전개하여, 통일조약을 체결함으로써 1990년 10월 3일 공식적으로 동독과 서독의 통일을 이루게 되었다. 이 조약에서 서독의 법체계를 동독지역에 확대한다는 원칙을 세움으로써 동독이 서독의 ‘신연방주’로 흡수되는 형태로 통일이 이루어지게 되었다.

  베를린 장벽의 붕괴와 독일통일은 문자 그대로 역사적 사건이었다. 수십만의 인파가 운집하였다. 이들은 망치로 벽을 부수고 서로 얼싸안고 환호성을 터트렸다. 그들은 자신의 힘으로 통일을 이루었다는 만족감과 민족적 자부심을 느꼈다.

    2) 독일 통일 후의 사회적 갈등 사례

      (1) 정치적 과거청산문제

  독일이 통일 후 겪은 심각한 문제는 정치적 과거청산 문제이다. 이것은 과거 동독 공산정권에 의한, 피해자 10여만명의 복권‧보상을 위해 신청을 접수하여 조사‧처리하고 있으며 이와 함께 공산당과 정권기관 등의 권력남용자로 분류된 6천여명에 대해서는 사법처리 원칙이 적용되었다.

      (2) 행정‧사법체제의 구축문제

  행정분야에 있어서 새로운 통일독일의 행정체계에 적합한 지방행정 인력의 부족문제를 해결하기 위하여 구동독 공무원에 대하여 재교육을 거쳐 재임용하거나, 일부 서독 공무원들을 파견‧전보하였으며, 사법분야에 있어서는 동독지역 주민들의 법률적 보호와 새로운 사법체제를 구축하기 위하여 구동독의 사법요원들을 재교육시켜 자격심사를 거쳐 선별 재임용하는 조치를 취하였다.

      (3) 경제문제

  통일 후 시장경제체제에 적응하지 못하는 동독기업들의 도산, 사회간접자본시설의 낙후 및 부족, 신규투자의 미비, 실업자의 속출 등으로 동독경제는 붕괴상태에 처해 있었다. 통일독일 정부는 신연방주 경제재건계획을 적극 추진함으로써 이 문제를 해결하고 있다. 여기에는 막대한 경비가 소요되는데 통일에 필수불가결 했던 경비와 동‧서독 주민간의 생활격차 해소를 위한 보조금뿐만 아니라 동독재건을 위한 시설현대화와 신규투자 등에 막대한 비용이 투입되었다.

      (4) 재산권 처리문제

  동독정부에 의하여 몰수당한 재산권에 대해서는 원소유자에게 돌려주는 것으로 하여 200여만 건의 반환청구소송이 제기되었다. 이로 인한 소유권의 불확정 때문에 신규투자에 장애를 겪었다.

      (5) 동서독 주민의 정신적 갈등문제

  동독정권 하에서 타율적 생활방식에 길들여진 동독 주민들이 새로운 민주주의 제도와 시장경제 질서에 쉽게 적응하지 못함으로써 겪는 심리적 갈등문제는 심각하였으며, 통일독일이 출범한 지 15년이 지났지만 독일은 여전히 갈라져 있다. 옛 서독출신은 동독 출신을 게으른 '오씨'로, 동독출신은 서독 사람들을 '베씨'로 각각 부른다. '오씨'가 가난과 낙후의 상징이라면 '베씨'라는 호칭에는 '돈 좀 있다고 뻐긴다'는 비아냥이 담겨 있다.

    3) 독일 통일이 우리에게 주는 시사점
  시간이 가도 여전한 독일의 통일 후유증을 보며 우리의 소원인 통일은 절대선이 아니라는 것을 새삼스럽게 깨달았으며, 이런 사례는 상대방에 대한 실태파악이 미흡하고 통일준비가 불충분할 때, 통일이후 정치‧사회‧문화적 통합에 따르는 문제와 후유증이 크다는 점을 시사해 주고 있다.

  그러므로 우리는 통일을 착실히 준비하면서 점진적‧단계적으로 추진하여 그 부작용을 최소화하도록 노력해야 하겠다. 그리고 통합과정에서 온 국민들의 슬기를 모으고, 통일에 따르는 고통을 분담하려는 의지를 다져야 할 것이다

Ⅲ. 일반적 정책갈등의 해결 방안

  우리 사회에서 대규모 국책사업과 관련하여 정책갈등 및 분쟁이 자주 발생하는 요인을 개관하고 해결 방안을 제시하면 다음과 같다.

 1. 정부의 관료주의적이고 비민주적 정책결정의 혁신

  최근 주요사업이 관련단체의 반발에 부딪혀 갈등을 야기하는 것은, 정부가 그러한 사업을 관료적이고 행정 편의적으로 결정하여 일방적으로 사업을 추진해온, 비민주적 정책결정에서 비롯되었다고 할 수 있다. 고로 국민은 국책사업과 같은 공공사업이 제대로 추진되기 위해서는 계획 단계부터 사업의 필요성, 타당성, 적정성에 대해 국민적 공감대 위에 추진되어야 한다고 생각된다.

  2. 국민의 권리의식에 따른 정책의 방향 전환

  전반적으로 민주화가 확대 · 강화되면서 국민의 환경의식이나 권리의식이 크게 신장되었다.

  예컨대 고속철도 천성산 터널 관통사업은 국가행위의 적법성이 철저하게 담보되지 못함으로써, 지율스님이 대표로 있는 천성산환경보전대책위원회의 실력행사에 부딪히고, 또 일명 '도롱뇽소송'이라는 '자연의 권리소송'이 제기되어 법정에서 다투어진 사건인 것이다.

  갈등을 해소하고 원만한 합의에 이르기 위해서는 추진과정의 투명성, 정보공개, 이해관계자를 포함한 시민참여, 적절한 논의구조 등이 보장되어서 국민의 권리의식에 순응하여야 할 것이다.

  3. 합리적인 분쟁해결절차 확보

  공공성이 강한 영역에서는 공익을 적절하게 지켜낼 수 있는 합리적인 소송제도 등 적절한 분쟁해결절차를 도입하여, 행정의 잘못된 정책수립이나 집행을 합법적으로 통제할 수 있어야 한다. 

4. 관련법의 성격의 이해

  환경법은 민법이나 행정법에 비해서 객관성과 공익성이 훨씬 강한 법이다. 환경법에 보호하고자 하는 법익(보호법익)은 개인의 이익보호에 있다기보다는 오히려 미래세대를 포함한 인류 전체의 이익, 나아가 생태계 자체의 이익, 지구의 이익보호에 중점이 두어진 고도의 공익성과 객관성을 띤 법률이라 할 수 있다. 이러한 점을 국민들에게 홍보하여야 할 것이다.

 5. 현행 소송제도의 결함

  우리나라의 현행 소송제도는 민사·행정소송 할 것 없이 어떤 사람의 위법한 행위로 법이 보호하는 이익을 침해받은 사람(자연인과 법인 등)만이 소송을 제기하여 상대방의 위법한 행위로 침해된 자신의 이익을 다툴 수 있는, 이른바 개인주의적이고 인간중심주의적인 소송제도는 보완할 필요가 있다고 할 수 있다.

Ⅳ. 결어

  우리나라에서 최근 문제되고 있는 새만금 사건, 경부고속철도 천성산 관통터널 사건, 부안군 핵폐기물 처리장 사건, 계룡산국립공원 관통터널 사건, 평택 미군기지 이전 사건 등도 객관적이고 중립적으로 구성된 분쟁해결기구를 통해 분쟁을 합리적으로 해결할 수 있는 길이 없지는 않을 것이다. 점증하는 사회적 갈등을 해결하기 위해 사회적 합의기구를 만들어 갈등을 해결해나가려는 정부의 다양한 시도가 필요할 것이다.

  본인이 살고 있는 청원군지역에서도 쓰레기소각장 설치문제, 골프장 건설문제 등 다양한 환경분쟁과, 환경분쟁은 아니지만 임대주택의 임대료 인상과 관련한 임대인·임차인간의 갈등, 납골당 설치와 관련한 제반문제들, 지역의 고교평준화 문제 등 수많은 분쟁들이 발생하고 있다. 이들 사건들은 행정측과 시민단체간, 기업 대 주민 간, 주민 대 주민 간 이해관계가 첨예하여 심각한 갈등을 야기한다.

  이상과 같은 사회적 갈등들을 해소하기 위해서는 미흡한 제도를 정비해 나가는 일도 필요하지만, 분쟁당사자의 합의를 전제로 한 보다 탄력적인 분쟁해결기구의 구성 가능성을 법제화하는 방안도 필요하리라 본다.