지방행정개혁의 이념과 지방정부의 혁신방향
Ⅰ. 서론
우리나라가 선진국권으로 진입하기 위한 제2의 도약을 추진함에 있어서 가장 심각한 두 가지 행정적 과제는 우선 대외적으로 국제화·세계화에 즈음한 행정체제의 적응이고, 둘째 대내적으로 지방정부의 지방화 내지 지방발전에 부응한 행정제도 및 행정구조의 개혁과 정책을 효과적으로 수행하는 일이라는 지적이 있다.1)
이와 같은 맥락에서 특히 1980년대 이후 우리 사회의 각 분야에 「지방화시대」「지방발전의 시대」란 말이 널리 쓰여지기 시작하였고, 현재는 지방자치에 따른 각종 지방선거를 계기로 지방화시대로 한 단계 더 진전 되었다. 따라서 우리 사회는 세계화(Globalization) 및 국제화(Internationalization)라는 외향적인 신질서의 형성을 향해 움직이고 있으면서, 동시에 지방의 새로운 역할을 증대시키려는 지방화(Localization)로의 개혁을 함께 추진하고 있다. 이처럼 세계화와 지방화의 동시적 전개는, 지방정부로 하여금 "세계적으로 생각하고, 행동은 지방적으로 하라(think globally but act locally)"는 요구와 함께 지방정부가 국가차원의 경제발전계획의 상당부분, 특히 국계경쟁력 향상을 위한 거국적 노력의 일부를 분담해야 할 것이라는 요구를 받게 될 것이다.2)
지방정부는 이러한 환경변화에 적극적으로 대처해야 될 뿐만 아니라 환경변화를 능동적으로 유도하기 위한 새로운 전략이 필요한 시점에 있다.
여기에 지방행정개혁의 필요성이 있는 것이다. 지방행정개혁은 지방발전이라는 목표달성을 위한 발전지향적 체계가 되도록 하는데 있고 이는 곧 미래의 지방행정환경의 변화에 신축성 있게 적응하고, 필요하다면 그 환경을 바람직한 방향으로 유도할 수 있도록 지방행정체제의 관리능력을 신장시켜 감을 뜻한다.3) 따라서 지방행정 개혁은 지방행정체제가 지방화의 주체로서 기능하여 지방화를 위한 제반여건을 조성하는데 기여할 뿐만 아니라 지방화를 촉진시키는데 결정적 작용을 할 것이다.
이러한 관점에서 본고에서 논의하고자 하는 것은 현재 전개되고 있는 지방화의 결실을 위하여 지방행정이 하여야 할 과제는 어떠한 것이 되겠으며 또한 어떻게 되어야 하겠는가 하는 것과 아울러 이러한 과제를 담당하여야 할 지방행정체제와 행정구조의 제반 환경은 어떠한 모습으로 개선되어야 하겠는가 하는 것이다.
이와 같은 문제에 접근하는 방법이 관점에 따라 여러 가지가 있을 수 있으나 여기서는 우선 지방행정개혁의 배경적 요인과 아울러 지방행정의 과제를 검토한 후 이에 따른 개혁을 행정구조, 행정과정, 행정인, 그리고 환경적 측면에서 접근하여 논하고자 한다.
Ⅱ. 지방화와 행정개혁
1. 지방화의 의의
지방화는 ① 정치의 다양화 및 지방분권화 ② 국토공간의 다핵화(국토공간의 효율적 이용과 균형개발) ③ 복지의 균형적 충실화 ④ 환경의 중시 ⑤ 인구의 지방분산 등 시책적 노력과 인간적 구성원들이 복합적으로 작용한 시대의 흐름과 지향을 뜻하며, 이러한 지방의 시대로의 과도적 이행시기를 지방화시대로 개념짓고 있다. 따라서 지방화시대는 지방의 시대를 실현해야 한다는 강력한 필요성을 인식하고 이를 준비하는 단계라 할 수 있다.
이와 같은 지방화시대의 기본적인 관점을 크게 두가지 시각에서 설명할 수 있는바, 그것은 종래의「중앙의 논리」에서 「지방의 논리」로의 전환,「관청중심문화」에서「주민중심문화」로의 변환이라는 새로운 의식과 자세의 전환을 그 전제로 한다.4)
2. 지방행정개혁의 의의와 접근방법
1) 지방행정개혁의 의의
행정개혁(administrative refom)에 대한 정의는 어떤 국면이 개혁의 대상으로 연구되는가, 어떻게 그 문제를 비라보고 있는가, 어떠한 이념에 입각해서 연구하느냐에 따라 다양하다.
즉, 발전목표의 달성이라는 의도성과 관련지어 행정개혁을「국가발전의 적극적 목표를 지향하여 행정체제를 개선하려는 명백한 의도를 가지고 새로운 아이디어 혹은 아이디어의 결합을 행정체제에 적응시키려는 노력」으로, 혹은 행정개혁의 구성내용을 중심으로「행정기구를 개편하고 행정절차·방법 등의 관리기술을 개선하며 나아가서는 조직구성원의 가치관 및 행태를 변화시키기 위한 의도적인 변혁과정」으로 정의한다.
또한 의도성과 구성내용을 포괄하여 행정개혁을「행정환경의 수요와 요구(environmental demands and requirements)에 부응하기 위한 정부 또는 공공행정부문의 조직 및 수단, 사업 등의 변화로서, 행정환경으로서의 사회를 재편성하고 경제적, 사회적 발전을 지도하고 규제하며 통제하는 현대국가의 역할을 고려하고 있는 개념」5)으로 정의하기도 한다.
이와 같은 행정개혁의 개념이 지방행정의 차원에 적용될 때 이를 지방행정개혁이라 할 수 있다. 결국 지방행정개혁이란 지방행정체제의 능력을 향상시키는 일이다. 즉, 개혁의 과제는 포괄적으로 상호연관된 지방행정의 모든 구성요소를 바람직한 상태로 변동시키는 것이다.
2) 행정개혁의 접근방법
개혁은 가치개입적 사업이기 때문에 무엇이 더 중요하고 더 좋은 것인가에 관한 가치기준의 인도를 받는다. 개혁을 인도하는 가치기준이 무엇이냐에 따라 개혁의 목표상황에 관한 처방의 내용이 달라지며, 동시에 접근방법 또한 달라진다.
많은 논자들의 의견을 참조하여 가장 많이 쓰이거나 중요시되고 있는 행정개혁의 접근방법을 간략히 정리하면 다음과 같다.
첫째, 구조적 접근방법 이다. 이는 조직의 구조적 설계(structural design)를 재조정함으로써 행정개혁의 목적을 달성하려는 접근방법 이다. 따라서 기능중복의 제거, 책임의 재규정, 통솔범위의 축소, 통제절차의 개선, 절차의 간소화 등에 주안점을 둔다.6)
둘째, 과정적 접근방법 이다. 이는 조직내의 운영과정 또는 일의 흐름을 개선하려는 방법이다. 따라서 의사결정·의사전달·통제 등의 제과정과 기하 일의 흐름 그리고 거기에 결부된 기술 등에 주안점을 둔다. 과정적 접근의 도구로는 계량적 모형과 전산화의 방법들이 널리 동원되고 있다.
세째, 인간관계(행태)적 접근방법 이다. 이는 개혁의 촛점을 인간에게 둔다. 즉 인간의 능력을 개발함으로써 행정 개혁의 실효를 거두려는 입장이다. 고급의 인성에 착안한 인간관계적 접근은 그 방법과 내용에서 책임있고 자유스러운 인간의 가치를 전면에 부각시킨다. 따라서 실험실적 훈련, 팀개발, 과정상담 등에 주안점을 둔다.
네째, 통합적 접근방법 이다. 이는 개방체제관념에 입각하여 개혁대상의 구성 요소들을 보다 포괄적으로 관찰하고 여러가지 분화된 접근방법들을 통합하여 해결방안을 탐색하려는 것이다.
이상 열거한 각각의 접근방법들은 상호보완적 관계에 있지 배타적인 관계에 있지 않다. 행정개혁은 행정의 3가지 변수라 할 수 있는 구조·인간·환경에 관한 총괄적변혁으로서 구조·인간·환경을 다같이 개혁의 대상으로 생각해야 되기 때문이다.
3. 지방행정개혁의 배경요인
지방행정개혁의 필요성, 또는 배경적 요인7)을 살펴 보는 것은 지방행정개혁의 이념과 방향을 결정하는 의미있는 상황적 변수가 될 것이다.
1) 인구의 질적·구조적 변화에 따른 지방행정수요의 변동
지방행정의 궁극적인 서비스의 대상이며 행정의 주체인 주민의 양적 증가도 물론 중요하지만, 더욱 중요한 것은 질적·구조적 변화이다.
전반적인 교육수준의 향상과 정치적 의식수준의 고양, 그에 따른 행정과정에의 참여의식 중대, 복지에 대한 욕구 중대로 이어지는 인구의 질적 변화로 지방행정수요또한 질적인 측면에서 복잡하고 고도의 기술과 전문성을 요구하는 방향으로 변화 되고 있다. 현대국가의 행정문제 대부분이 그러하듯이 지방행정에 있어서도 쉽게 해결할 수 없는 난해한 문제(wicked problems)들이 행정수요로 대두되고 있는 것이다.
경제활동인구, 산업별취업인구, 중산층인구, 납세인구, 도시인구의 구성비에 있어서 상대적 변화를 가져오는 인구의 구조적 변화도 중요한 배경적 변수이다. 각종 노사분규에서 터져 나오는 근로자들의 거센 요구, 늘어나는 담세율에 합당하는 경비지출을 요구하는 납세자의식의 중대, 도시빈민문제, 노인문제 등은 고도의 기술성과 전문성을 요구하는 지방정부의 중요 정책문제(policy problem)로 부상하게 될 것이다.
2) 산업화·도시화에 따른 지방행정수요의 변동
지방화시대는 지방도시가 중심이 되어 성장·발전되는 거점도시화의 형성이 필수적이기 때문에 지방도시의 발전과 그 맥을 함께 한다.
도시화는 가족구조를 핵가족화하고 도시사회의 생활양식이나 노동유형은 인간관계를 과거처럼 지연, 혈연에 기초한 것이 아니라 일면적, 기능적 관계로 전환시키며 이로 인하여 사람들은 합리적인 사고방식을 강요 받게 된다.
산업화의 계속적인 진행으로 도로건설, 수자원 이용, 교통·통신시설의 확충 등 사회간접자본시설에 대한 투자수요의 증가와 국가의 권역별 행정의 수요증대, 공해의 예방·방지의 문제가 중요하게 대두될 것이다.
3) 정치·행정환경변화에 따른 지방행정수요의 변동
정치·행정환경으로서의 민주주의 발전은 지방자치의 강화를 가져옴으로써 자치단체와 주민, 중앙 및 인접자치단체와의 관계인 지방정부의 외적 환경에 대한 적응문제와 의회와의 관계, 집행부자체의 관리와 같은 조직의 내부체제 유지에 있어서 지금까지와는 양상을 달리한 새로운 도전으로 나타날 것이다.
주민의 참여(선거, 주민운동, 전문가·이익단체, 개별적 민원 등)가 활발해지고, 주민들은 정서적 일체감을 통한 유대와 협력을 바탕으로 생활조건의 개선에 적극적 태도를 보일 것이며, 지방분권화의 촉진은 지방정부의 자치권신장과 더불어 이를 수용·처리할 능력을 필요로 하게 될 것이다.
지방행정의 자율적 권한과 책임성이 강조됨에 따라 지방정부의 기능은 사회복지, 환경, 토지, 주거부문에 치중하게 될 것이며, 전산화 등 행정기술과 장비의 발달은 지방행정의 절차와 수행방법에 영향을 줌으로써 지방공무원의 전문화·기술화는 필수적 과제가 될 것이다.
Ⅲ. 지방행정개혁의 이념
앞에서 언급한 지방행정개혁의 배경요인을 감안하면서 또한 현행 지방행정의 구도 속에서, 지방행정체제가 어떠한 방향으로 개혁되어야 할 것인가를 결정짓는 조건으로서의 이념을 추출하는 작업은 매우 중요한 의미가 있다.
1. 지역적 특수성과 이익의 반영 및 지역간 균형성 유지
60-70년대의 정부주도의 거시적 거점개발정책과 지역간, 산업간 불균형성장 전략은 대도시와 공업위주의 개발틀을 벗어나지 못하였기 때문에 오늘날에 와서 도·농간, 지역간, 계층간 격차를 심화시켰으며, 이제 지역격차라는 단순한 경제적, 물리적 차원의 문제를 벗어나 지역간, 계층간의 긴장과 갈등을 고조시키는 인간적, 심리적 차원의 문제로까지 되고 있다.
이러한 원인은 한편으로는, 지금까지 지방행정이 존재하기는 했으되 중앙집권적 행정체제의 하부기관적 성격을 벗어나지 못한 나머지, 지역주민의 요구를 수렴하여 주민의 복지향상을 기한다는 지방행정의 고유하고도 일차적인 기능이 제대로 발휘되지 못했다는 데에도 그 원인이 있다.
이제 지방화시대의 지방행정은 주민들의 지역에 대한 일체감, 연대감, 공동사회에 대한 의무감 등의 정치적, 사회적 통함의 달성을 통하여 ‘관료중심행정’에서 벗어나 ‘지역주민＋전문가중심행정’으로 탈바꿈 함으로서 각 지역의 특수성과 이익을 반영할 수 있어야 할 것이다.
또한 지역적 특수성과 이익의 반영이라는 측면이 침해되지 않는 한도내에서 중앙 정부 또는 광역적 조정위원회를 통한 지방정부간의 협력적 노력이 조장되어야 한다.8)
2. 자치능력의 향상과 절차적 민주성의 확립
지방화·민주화의 필수조건이라 할 수 있는 지방자치가 전국적으로 실시되고 있는 시점에서 지방자치의 본질이 지방주민에 의해 자기의 사무를 스스로의 능력으로 처리하는 것이라면 주민의 자치능력이야말로 지방자치구현의 필수요건이라고 하겠다. 따라서 앞으로 지방행정은 자치능력의 배양을 단순한 기술적 지식의 관점에서만 볼 것이 아니라 하나의 이념으로 삼고 능력을 배양시키는데 노력해야 할 것이다.
또한 결과로서의 정책의 내용 못지 않은 정책결정과정의 중시는 민주주의의 본질상 당연한 귀결이거니와 행정개혁의 내용이 단순한 조직, 구조의 개편 뿐만 아니라 정책, 절차의 영역까지 확대되어야 한다는 맥락에서, 행정운영방식 및 정책의 정당성을 절차적 민주성을 통해서 구하려는 시도는 지방행정운영의 목적가치가 될 수 있는 것이다.
3. 주민복지기능의 강화
지방행정의 가장 중요한 존립목적은 지역사회주민의 복지수요를 그 지역실정에 맞도록 최대한 충족시켜 주는 데 있다. 주민복지는 한마디로, 지역주민들이「잘사는 조건」을 형성해 주는 것이다.9)
주민차원에서 본「잘사는 조건」은 ① 소득조건 ② 환경조건 ③ 사회조건을 들 수 있다. 소득조건은 경제적 생활욕구를 충족시킬 수 있는 일정수준 이상의 소득이 보장되는 것을 의미하며, 환경조건은 일차적으로 생산활동을 위해서 편리한 작업환경이 갖추어지고 나아가서 문명사회에서 도회지다운 편리한 생활환경에 쉽게 접할 수 있는 물리적·공간적 시설과 환경을 조성해 가도록 지원하는 것이다. 사회조건은 주민의 사회적 욕망, 출세, 문화생활, 보건의료혜택, 고등교육의 기회 등이 충족될 수 있는 여건을 형성하는 것을 의미한다.
4. 지역정보화의 구축
정보사회로의 이행은 지방분권적이며 민주적 사회로 이행되어야 한다고 하는 사회적 성격과 함께 정보화에 따른 정치·경제·사회·문화적인 각종의 편익을 전국의 모든 주민들이 고르게 향유할 수 있도록 균형적인 발전이 이루어져야 한다고 하는 사회변화의 성격을 동시에 규정하고 있다고 보고 있다.10)
그러나 오늘날 사회의 복잡화·다양화·국제화로 인하여 국가의 중축관리기능 및 정보력이 중앙에 집중되고 있다. 따라서 지역간의 불균형을 해소하고 도시기능의 재정비 및 균형있는 지역개발을 도모하기 위해 지역정보화의 필요성이 중대되고 있다.
지역정보화는 중앙과 지방의 정보격차의 시정 뿐 아니라, 적극적으로 지역발신정보의 생산, 즉 지방에서 중앙으로 유입되는 기능을 담당하게 될 것이며, 지역의 전통산업의 쇠퇴, 산업사회의 변화에 대처함으로써 지방발전을 기할 수 있고, 지역사회의 생활이나 문화방식에 대해서 커다란 영향을 주게 되어 지역을 활성화시킬 것으로 기대된다. 그러므로 앞으로의 지역정보화는 해당지역의 특성에 맞는 정보 체제를 구축하고 사회적·경제적인 것을 충분히 고려하여 상호 유기적으로 추진되어야 할 것이다.
5. 소결론
그동안의 우리의 행정목표는 명목적으로는 공익을 추구하면서 주민들의 편의를 도모하는 것이었지만, 실질적으로는 경제성장과 국가안보라는 두가지 국가목표를 달성하기 위한 효율적인 수단을 지향하는 것이었다. 그리고 이에 따라서 행정이 추구하는 이념체계 역시 의도한 목표를 신속하게 달성하기 위한 효과성, 낭비적인 요인을 제거하고 일사불란하게 작동하기 위한 능률성, 그리고 관료들의 행위를 규율하기 위한 합법성 등이 주요 목적가치였으며, 이를 뒷받침하기 위해서 행정은 비밀성, 집권성, 획일성, 신속성을 지향하였다.
그러나 이제 이러한 이념체계들은 근본적으로 변모해야할 시점에 와있다. 그 이유는 ① 80년대 후반 이래의 일련의 민주화과정을 거치면서 주민들의 행정에 대한 관심과 참여욕구가 급증하였다. ② 특히 지방자치의 실시와 더불어 행정의 책임성, 반응성, 봉사성 등이 보다 중시되고 있다. ③ 세계적으로도 민간의 창의성을 중시하는 방향으로의 작은 정부론의 물결이 고조되고 있다. ④ 분배에 대한 국민적 요구의 증대로 인하여 성장일변도의 정책방향이 수정되지 않을 수 없게 되었다. ⑤ 국제정치적인 측면에서도 냉전의 해소로 인하여 국가안보를 내세운 집권성과 비밀성의 논리가 설득력을 상실하고 있다. ⑥ 정보화의 급진전 역시 행정의 개방화를 촉진하고 있기 때문이다. 따라서 이제 지방정부의 이념체계 역시 이러한 환경변화에 적응해야 할 것이며, 그 방향은 지역주민들의 '삶의 질' 향상이라는 지방정부의 행정목표를 달성하는 것과 유기적인 연계를 갖어야 할 것이다.
이를 보다 구체적으로 보면, 우선 행정기관 내적인 측면에서는 행정은 여전히 최소의 비용으로 최대의 생산물을 산출해야 하며(능률성), 정해진 행정목표를 충실하게 달성해야 하며(효과성), 행정행위가 법규에 정해진 테두리를 크게 벗어나서는 안되며(합법성), 윤리적인 책임기준을 벗어나서도 안되며(책임성), 조직내부적으로 권한과 책임이 합리적으로 배분되고 참여가 장려되어야 하며(대내적 민주성), 업무수행과정상의 불필요한 시간낭비와 번문욕례를 억제해야 하며(신속성), 동료들간에 혹은 부서들간에 적극적인 의사전달과 정보개방을 통해서 협력을 제고해야 하며(개방성), 행정의 생산성 향상을 위해서 내부적인 경쟁분위기를 도입해야 하며(경쟁성), 전문화된 직무를 전문적인 능력으로 수행할 수 있어야 하며(전문성), 그리고 성원들의 자기책임성과 자기완결성을 보장함으로써 책임소재를 분명히 하고 적절한 동기부여를 할 수 있어야 할 것이다(자율성 혹은 자기책임성).
그리고 행정과 주민들간의 대외적 관계의 측면에서는 우선 행정서비스의 혜택이 균등하게 배분되어야 하며(형평성), 행정서비스가 주민들의 욕구를 충족시켜 줄 수 있는 수준이어야 하며(충분성), 지속적으로 주민들의 요구를 감지하고 이에 대응할 수 있어야 하며(반응성), 주민들의 참여를 적극적으로 보장함으로써 참여욕구의 충족은 물론 주민들이 원하는 행정서비스를 제공해야 하며(대외적 민주성), 행정의 규제나 지도행위가 자의적으로 되어서는 안되며(대외적 합법성), 행정정보가 충실하게 공개되어 주민들의 알권리를 충족시켜 주어야 하며(대외적 개방성), 주민으로부터 통제를 받으며 주민에 대하여 책임을 져야하며(대외적 책임성), 그리고 행정편의적인 것이 아니라 주민편의를 최우선하는 행정이어야 한다(봉사성).
Ⅳ. 지방행정개혁의 방향
지방화시대에 있어서의 지방행정개혁은 여러가지 관점에서 다양한 방법에 의해 접근할 수 있으나 여기서는 구조적 접근과 과정적 접근을 구분치 아니하고 구조·과정적 접근으로 묶고, 인간관계(행태)적 접근, 환경적 접근으로 나누어 고찰하고자 한다.
1. 구조·과정적 접근
1) 조직구조의 동태화와 분권화
행정환경이 끊임없이 급격하게 변동하고 있는데도 조직이 이에 신축성 있게 적응성을 발휘하지 못하면 쇄신적인 조직활동은 기대하기 어렵다. 특히 관료제는 그 자체의 속성으로써 경직화 될 요인을 항상 내포하고 있다.11)
더구나 우리나라의 경우 자치조직권의 범위가 지나치게 협소하여 지방정부의 세부적인 부서결정까지 중앙정부에 의한 획일적인 조직원리에 의해 편제됨으로서 조직자체가 경직되어 지역이 안고 있는 제반 특수성과 주민이 요구하는 행정수요를 충분히 반영하지 못하고 있는 실정이며, 조직전체의 생산성을 저해하고 여건변화에 대한 적응력을 감소시키는 요인으로 작용하고 있다.
관료제의 경직화를 막고 변동에 능동적으로 대처하는 동태적 관료제를 확립하기 위해서는 조직을 변동대응능력조직, 능력발전조직, 인간중심주의, 계획단위조직으로 편성 운영해 나가야 할 것이다. 지방정부의 행정조직 개편은 지방정부의 쇄신노력과 의지를 과감히 담을 수 있고, 지역의 특수성과 행정수요를 감안한 탄력적이고 개방적인 조직창출을 통하여 급변하는 환경변화에 적응할 수 있기 때문에 가장 효율적이고 파급효과도 크다는데 잇점이 있다.12)
또한 중앙-지방간, 광역자치단체와 기초자치단체간의 권한분배에 있어서 지방정부에 대한 권한과 기능의 이양을 통하여 지방자치의 행정역량이 실질적으로 향상될 수 있도록 재조정될 필요가 있다. 우선 지방행정의 기본적 윤곽이나 공통업무를 관장하는 기구를 제외하고는 일정한 행정자원의 범위내에서, 즉 인구규모, 지리적·산업적 특성, 행·재정규모와 능력 등에 따른 적절한 내부조직편제가 더욱 연구·발전 되어야 할 것이고, 어느 정도 자율적으로 조직부서를 신축성있게 개폐하거나 중설·축소할 수 있는 권한이 지방정부에 주어져야 할 것이다.
조직의 동태화와 분권화를 위한 구조·과정개편에 있어서 가장 역점을 두어야 할 것은 결재단계를 가능한 한 줄여 조직을 보다 평평하게 하고 군살을 떼어내는 일이다. 이는 조직의 상황파악력, 대응력, 효율성확보와 조직원들의 창의성 확보를 위해 반드시 필요하다. 또한 조직의 운영시스템을 새로운 시각에서 지속적으로 살펴보고 바꾸어야 한다. 운영시스템은 업무의 흐름, 업무의 조정, 의사결정과정, 업무성과의 평가, 인사제도, 보수체계 등을 포함한다.
운영시스템이라는 측면에서 기업경영과 관련해 가장 많이 사용되는 핵심용어는 자율경영이다. 이 개념을 정부에 적용하면 자율행정이 된다. 자율행정이란 공직자 들이「국민만족」이라는 목표를 달성키 위해 판단하고 결정을 내리며 그 결과에 대해 책임을 지도록 권한이양의 정도를 확대하는 것을 의미한다.
2) 행정서어비스의 질적 개선과 능률적 공급
행정서비스의 질적 개선을 위해서는 지방정부 자체가 우수한 행정인력을 확보하고 행정장치를 쇄신하여야 할 뿐만 아니라 서비스에 대한 행정고객의 평가에 주의를 기울여 행정에 반영해야 할 것이다. 서비스의 능률적 공급은 주민이 부담한 세금을 효율적으로 사용함으로써 예산의 절감을 가져 온다.
이러한 문제에 대하여 광역행정의 제방법, 서비스의 민영화 등이 고려될 수 있으며, 서비스의 공급에 주민을 참여시킴으로써 장기적인 능률의 제고를 모색하는 공생산(co-production)의 방법이 시사적이다.
지방행정의 능률화를 위해서는 또한 지방행정의 관리기술의 획기적 쇄신이 요청된다. 이를 위해서는 중앙과 지방기관간의 행정통신의 정확성과 신속성을 보장하기 위한 각종 전자송수신 시설의 설치, 행정자동화 시설의 확대·보급과 함께 이를 활용하는 기술인력과 프로그램의 개발 등이 시급히 요청된다.13)
3) 행정정보의 공개 및 종합지역정보망 구축
관료사회는 정보와 자료의 보고이다. 관료권의 핵심은 전문성에 있고 관료적 전문성의 기초는 정보와 자료에 있다. 행정정보의 공개란 공공분야의 정책을 형성, 집행, 평가하는데 필요한 정책정보와 공공조직을 관리하는데 필요한 인사, 예산, 급여 등에 관한 행정조직관리 정보, 그리고 기타 공공사무처리에 필요한 사무관리 정보를 항상 주민들에게 공개하여 주민들의 이해와 협조를 구하도록 하는 것이다. 이와 같은 정보와 자료의 공개를 통하여 주민의「알권리」를 충족시키고「투명한 행정」의 구현을 위하여 노력할 때 행정에 대한 주민의 신뢰성과 참여가 확보될 수 있을 것이다.
행정정보와 자료의 공개는 전산화와 민주화의 진전에 필연적인 것이기도 하다. 따라서 정확한 기록과 공개를 위한 제도적 장치로서 행정정보 뿐만 아니라 지역내에 존재하는 모든 인적·물적 정보를 데이타베이스화하여 종합정보망의 구축을 통해 활용의 효율화를 기하고, 컴퓨터의 단말기를 통해 이용할 수 있는「INS 이용계획」의 수립, 더 나아가 한달 단위로 공공사업, 시설, 사건의 결말 등 당면 관심사에 관한 종합정보를 담아 각 가정에 회람형식으로 전달하는「주민회람제도」등의 도입을 통해 지방정부는 적극적인 정보제공자가 되어야 할 것이다.
4) 지방인사제도의 개혁
지방시대의 전개를 위한 지방행정의 요체는 제도 자체보다는 운용의 묘에 있기 때문에, 지역사회발전에 대한「비전」과 의욕이 있고 자질 높은 행정요원에 달려 있다.
대체적으로 공무원들은 비경쟁적 환경속에서 근무하고 있기 때문에 생산성 증대의 동기가 부여되기 어렵고, 경직적이고 폐쇄적인 인사제도로 개별 공무원의 서비스 공급성과에 대한 평가가 승진이나 보수에 반영되지 못하는 것도 생산성 저하의 원인이 되고 있다. 따라서 지방화시대에 있어서 인사개혁의 방향은 공무원의 생산성 증대에 초점을 두고, 신규임용체계, 승진체계, 성과평가체계, 보수체계, 인사교류체계, 교육훈련체계의 개선을 통한 인사개혁으로 지방공공서비스를 효과적으로 공급할 수 있는 체제를 갖추어야 한다.
우선 공무원을 임면하는 절차와 업무수행상의 표준화가 필요하다. 적성·인성검사, 직능테스트의 방식이 아닌 암기 위주의 충원제도는 중·하위직 공무원의 윤리의식과 실무능력을 파악하는 데 적절하지 못하다. 업무수행에 있어 정보공개제도나 절차표준화방식을 정착시키고 철저히 준수하도록 유도하면 편법이나 특혜 등의 배타적 불공정 행위를 근절하는 데 효과적인 장치가 될 수 있다.
다음으로 현행 공무원제도는 공식적으로 직위분류제의 성격을 띠고 있지만 실제 운영은 계급제적 측면이 강하다. 직군과 직렬로 구분되고 있지만 세분화의 정도가 미흡하고 특히 행정직렬이 전체 인원의 반이상을 차지할 정도로 비대하여 직렬분류의 의의를 살리지 못하고 있다. 더구나 현재 행정직렬에 소속된 공무원들이 옮겨 다니면서 수행하는 업무가 너무나 다양하여 전문성의 축적이 어려우므로 직렬을 약간 더 세분화하는 방안도 강구할 필요가 있다.
전문적인 직무수행능력의 함양을 위한 다양한 교육훈련 프로그램의 개발, 새로운 행정분야에 대한 지방공무원들의 업무능력을 발전시키기 위해 중앙부처와의 상호파견근무, 관련연구기관 파견근무, 특별교육과정 이수 등 다양한 방안을 강구하는 것도 중요한 과제이다.
그러나 지방공무원들이 변동에 대응하는 기능을 못하는 큰 원인중의 하나는 보수체계의 부적절과 생계비에 미치지 못하는 보수액에 있다. 공무원의 평균임금이 아직도 사기업체의 80%에도 이르지 못하고 있다는 점은 곧 공무원에게 부정을 눈감아 주겠다는 유보조항으로 해석될 소지가 크다.14) 물론 民主導사회에서 대민봉사의 공직자 급여가 민간기업 수준을 웃돌기는 어렵겠지만, 민간기업수준에 근접시키는 것이 일반적인 선진국의 추세인데 우리는 너무 차이가 있다.
2. 인간관계적 접근
지방행정에 있어서 구조, 장비, 관리기법 및 제도를 아무리 쇄신할 지라도 이를 운용하는 지방공무원의 자세가 바로잡혀 있지 않다면 그 개혁은 헛된 노력으로 끝날 수 있다. 따라서 오늘날 거의 모든 개혁연구인들은 인간적 접근을 적어도 당위적인 차원에서 지지하고 있다.
1) 행정행태의 개선
관존민비의 부정적 행정문화에서 비롯된 권위주의적이고, 고식적·배타적인 행정행태, 그리고 성장일변도 시대의 부산물인 대역행정, 전시행정, 구호행정을 타파하고 복잡 다양한 행정수요에 대처하기 위해서는 보다 민주적이고 정의로우며 신뢰받는 행정행태로의 전환이 요청된다. 행정관료들이 시민의 요구에 부정적이고 소극적인 자세를 취할 때에 행정은 제아무리 많은 능력을 갖추고 있어도 국민의 신뢰로부터 멀어질 수 밖에 없다. 지방공무원의 행정행태에 있어서 변화가 요청되는 사항은 다음과 같다.
첫째, 지방행정의 주인은 중앙정부나 관료가 아닌 지역주민임을 인식하고 관료주의·권위주의적 태도를 지양해야 할 것이다.15)
둘째, 급변하는 환경에 적응하면서 목표를 성공적으로 달성하기 위하여서는 쇄신적·자발적· 미래지향적·개방적 행태가 또한 전제되어야 한다.
세째, 조직구성원인 공무원의 쇄신적 분위기(innovational atmosphere) 조성이 무엇보다도 강조된다. 조직구성원이 쇄신을 적극적으로 지지하는 태도가 특히 중요한 변수중의 하나라는 것이다. 창의적인 행동자는 자기가 담당하는 문제에 대하여 풍부하고 다양한 경험, 심리적 자유, 개인적 안정감을 필요로 하기 때문이다.16)
2) 전문지식의 축적
지방행정은 주민 전체를 대상으로 하는 종합행정이므로 일반적이고 공통적인 사항에 대한 광범위한 지식과 보편적인 상식을 필요로 하는 한편, 담당분야에 대한 전문적인 지식과 함께, 특히 지방화시대에 있어 지방행정의 역할과 과제가 무엇이며 이를 어떻게 풀어나갈 것인가에 대한 확실한 인지가 요망된다.
지방공무원에 있어서의 전문성은 학자와 같이 한 분야의 이론을 심도있고 체계있게 파악하는 것이 아니라 어느 한 분야의 일이라도 현실을 추적하면서 변화내용을 담당하는 일이 지방행정의 전체적인 맥락에서 어떠한 자리를 잡고 있으며, 또 선진외국의 경우 어떻게 정부가 관련업무를 처리하고 있는가에 대하여 정보를 축적하고 있으면 그것이 실무자에게 필요한 전문성이 된다.17)
전문지식의 축적을 위해서는 지방공무원들에 대한 지속적인 훈련과 업적을 합리적으로 평가하여 인사에 반영하는 방식의 도입과 도저히 업무를 처리하기 어려운 사람에 대해서는 다른 일자리를 주든지 아니면 특단의 조치를 내림으로써 국민의 세금이 귀중하다는 사실을 강도있게 인식시킬 필요가 있다. 또한 현재 근무하고 있는 공무원들에 대한 인력감사를 정확히 실시하여 필요한 인력만 가지고 조직을 운영하고 열심히 일하게 한 다음 보수수준을 향상시키는 방안도 검토되어야 할 것이다.
승진, 승급에 있어서도 근무실적이 반영되도록 하여 무사안일 풍조를 방지하고 모든 포상대상자가 순번에 의한 나눠 먹기식이 아니라 엄격한 기준과 납득할 수 있는 평가절차를 거쳐 결정되도록 해야 할 것이다.
이와 같은 인사제도의 개혁은 비단 전문지식의 축적뿐만 아니라 일하려는 지방 공무원들에 사기를 앙양시킬 수 있을 것이며, 의식개혁의 일단을 제공해 줄 수 있을 것이다.
3) 공무원 단체활동의 점진적 허용
공무원단체란 근로조건의 유지, 개선을 위하여 공무원들이 조직하는, 노동조합의 형태를 갖춘 공식적 또는 비공식적인 단체를 의미한다.18)
단체활동을 허용하는 공무원의 범위를 어떻게 정하는가는 여러가지 측면에서 논의가 있을 수 있으나, 우리의 경우 점진적으로 확대해 나가는 것이 바람직하고 현실적이다. 우선 열악한 환경속에 있고, 공공성이 사회적으로 희박하여 정책결정과정에서 소외된 공무원집단으로부터 서서히 허용해 나가는 것이 바람직할 것이다.
또한 공무원의 전문직업성(professionalism)과 직업윤리를 확립하는 운동의 주체로서 전문직에 대한 단체를 허용할 필요가 있다. 공무원단체의 경우 초기에는 임금 인상 등의 활동에 치우칠 가능성이 있지만 시간이 지나면서 점차 자정기능을 할 것으로 기대된다.
다만 공무원단체는 사용자가 분명하지 않아 노사관계가 성립하기 어렵다는 특수성을 감안해 공무원단체에 단체협약체결권을 부여하는 것은 유보할 필요가 있다. 외국의 경우를 살펴볼 때도 단결권이 먼저 보장되고 그후 서서히 단체교섭권이 인정되는 역사적 과정을 겪고 있음을 알 수 있다.
공무원단체의 구성과 그 활동이 전제될 때 그동안 되외시 되었던 인력계획의 적정화, 신분의 보장, 시민으로서의 행복의 추구 등이 개선되고 보장될 수 있을 것이다.
이상 열거한 인간관계적 접근이 행정인 개개인의 인간적인 성장을 통해서 이루어지길 기대한다는 것은 사실상 어려우므로 제도적 개혁의 방법을 통해서 이루어 나가야 할 것이다. 제도운영자들과 구성원들이 새로운 조직에 대해서 올바로 이해하고 운영상에 세심한 노력을 기울인다면 잘 짜여진 조직이나 제도는 나름대로의 통제메카니즘을 통하여 구성원의 행태변화에 직접적이고 강력한 영향을 미칠 수 있기 때문이다.19)
3. 환경적 접근
1) 지방자치의 활성화
지방행정이 단순한 행정적 분권의 차원을 넘어서서 자치사무(고유사무)의 폭을 넓혀주는 독립적 분권으로 연결되기 위해서는 지방자치제의 실시가 필수적인 전제 조건이다.
지방자치의 활성화는 지방행정이 제기능을 발휘하는 선결적 조건이 된다. 지방자치의 활성화를 위한 기본 요체는 주민참여체제의 확립에 있다. 주민참여 없는 지방자치는 이미 지방자치가 아닌 것이다. 즉, 지방자치의 효율적 수행과 지방행정의 중앙행정에 대한 상대적 지위향상을 위해서는 주민과 행정간의 대화를 통한 합의, 설득과 양보의 조화, 사익보다 공익을 우선하는 자세가 무엇보다도 필요한데 이는 불가피하게 주민참여의 문제와 관련된다. 지방행정에 있어서 주민참여는 이제 필수적 과정이 되었지만 주민참여가 실효를 거둘 수 있기 위해서는 상술한 행정정보의 과감한 공개와 참여통로의 개선이 시급하다.
2) 광역행정체제의 구축과 서비스의 형평적 공급
상·하수도, 교통, 쓰레기처리, 사회복지시설 및 도시계획 등의 광역행정사무에 대해 각 자치단체들은 공동의 처리방식에 있어 상호협력관계가 돈독해야 할 것이다. 그리하여 현재 정치쟁점화되어 있는 지역감정이나 지역격차의 문제는 국가자원의 지역간 공평한 배분이라는 차원에서 해결의 실마리를 찾아야 할 것이다. 또한 형평성의 문제는 지방자치단체 구역내의 서어비스 공급에서도 중요한데, 특히 주민에게 편익을 제공하는 서어비스 시설의 지위가 주민의 실질소득에 직접적 영향을 미친다는 점에서 지위결정의 공평성이 요구된다. 도시와 농촌을 막론하고 「삶의 질」이 향상되어 주민들이 보람과 긍지를 가지고 삶을 영위할 수 있을 때 진정한 지방화는 가능할 것이다.
「삶의 질」을 구성하는 요소는 전술한 바와 같이 「잘 사는 조건」, 즉 소득조건, 환경조건, 사회조건을 들 수 있는데 이러한 조건들은 상대적 개념이기 때문에 지역 주민들의 욕구수준이나 지역자원과 여전에 따라 달라질 수 있다. 그러나 지방정부는 자치행정능력의 향상을 통해 이들 여건의 기본적인 충족을 위해 노력해야 하는바 그 중 지역간 복지의 균질화 및 환경보호는 그 중요성을 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다.
3) 지역경제의 활성화
지역경제의 건실한 발전과 실업의 방지는 지방정부의 운명을 좌우할 수 있는 관건이다. 지속적인 고용의 창출과 이에 따른 소득중대는 지방정부를 유지하고, 사회적 저항을 방지할 수 있는 적극적인 방편이 된다.20) 지역경제의 활성화는 지방자치제의 실시와 더불어 지방의 시대를 내실있게 꽃피워 나가는 시대적 과제인 것이다.
지역개발과 지역경제 활성화를 위한 가장 중요한 전략은 대기업의 유치이다. 따라서 지방정부는 대규모 기업을 유치하기 위한 각종 기반시설을 마련하고 불필요한 규제를 완화하는 ‘조직적 틀’이 필요하다. 단지 기업을 유치하는 데 그칠 것이 아니라 나아가 기업인들을 위한 주거공간, 여가공간, 문화공간, 상업공간, 국제회의 공간 등도 형성해야 하는데 이를 위해서는 지방행정전반에 걸친 대응책이 필요하기 때문이다.
지방화와 동시에 추구되고 있는 세계화시대에 있어서는 국내소비 내지 국내수요의 충족을 겨냥한 지역개발을 하기 보다는 좀더 안목을 넓혀 수출을 목표로 한 지방발전을 도모할 필요가 있다. 결국 지방정부가 지역개발을 담당하면 그 지역의 특성과 성장잠재력을 살려 개발을 함으로써 지역간의 균형개발도 도모할 수 있을 것이다.21)
4) 문화 및 여가활동의 보장
문화란 특정사회의 역사적 환경속에서 존재하는 것으로 전국을 하나로 보편화 시킬 수 있는 문화란 있을 수 없다. 즉, 한나라 내에서도 지방마다 역사가 틀릴 수 있고 따라서 문화적 유산이 다를 수 있는 바 이를 문화적 지역주의(cultural regionalism)의 뜻으로 받아들일 수 있다.
그러므로 문화행정을 통하여 개성적 지역사회를 창출하고 지역주민들이 그 지역에 사는 것을 보람으로 생각할 수 있도록 행정전반을 문화적 시각에서 재평가함으로써 지방시대는 지역적 특성과 역사를 살리는 문화행정을 지향해야 할 것이고 특히 전통문화를 발굴하고 재조명하여 이를 창조적으로 계승해 나갈 수 있어야 한다.
따라서 유형·무형의 지방문화재의 발굴·보전·육성은 지방시대를 위한 지방행정의 목표의 하나로 명시되어야 할 것이다.
그러나 지방자치의 성공의 열쇠를 재정자립으로 보는 지방자치단체들은 수익사업우선의 개발에 박차를 가하게 되고 여기에 희생되는 것은 문화재들이다. 더구나 문화재는 그 보존과 보호에 많은 비용이 소요되기 때문에 실제 기피대상이 되고 그 관리권을 포기하려는 움직임이 여러 지방정부에서 나타나고 있다.22)
지방문화개발과 관련하여 몇가지 방향성을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 문화를 보존하고 창조하는 과정에서 정부의 역할은 극히 간접적 일 수 밖에 없다. 즉, 행·재정적 보조와 문화활동에 대한 지역주민의 인식제고, 교육에의 역할 등 산파적 역할에 그침으로써 문화를 배태하고 창조하는 주체인 개인과 사회의 창조적 동기를 제고 시켜야 하는 것이다.
둘째, 지방문화에 대한 인식은 지방의 역사에 대한 재조명으로부터 출발한다. 문화는 과거, 현재, 미래에 대한 시간적 영속성 속에서 의미를 가지는 바 이를 위한 지방사의 체계적 연구와 교육은 대단히 중요하다.
세째, 지방종합예술, 미술전람회, 연극제, 향토축제 등을 활성화하고 행사위주보다 내실있는 지방예술단체의 지원시책의 강화가 있어야 할 것이다. 지방별로 특징있는 문화행사를 개최하여 획일적이고 축제적인 행사보다 문화예술인들의 적극적 참여가 이루어지도록 시상제도의 확대와 그 원위를 높여 나가야 할 것이다.
Ⅴ. 지방정부의 대내적 혁신과제
지방자치의 전면적 실시는 지방행정 환경에 많은 변화를 가져왔는데, 그 방향은 크게 세계화, 지방화, 정보화의 흐름이다. 이러한 환경변화에 대응하기 위해서는 우선 지방정부는 세계화를 추진하기 위한 주체로서 양적 혹은 질적인 측면에서 행정서비스의 경쟁력을 향상시켜야 한다. 그리고 지방정부는 지역주민의 다양한 욕구에 적절하게 반응해야 하며, 중앙정부와의 관계에서도 대등한 동반자적 관계에서 지역주민의 공동 관심사를 해결하기 위해 노력해야 한다. 또한 행정정보화의 진전에 따라 조직구조와 업무과정 전반에 걸쳐 민주성과 능률성을 제고하려는 혁신이 필요하다.
따라서 현재의 경직된 관료제적 지방행정조직을 변화시키지 않고서는 지방정부가 이러한 세계화, 지방화, 정보화 시대에 능동적으로 대처하고 지역주민의 '삶의 질'을 제고하는 데는 많은 어려움이 있다. 앞으로 지방정부가 양질의 행정서비스를 제공하기 위해서는 행정조직을 개편할 때 다음과 같은 4가지의 이념을 고려할 필요가 있다.
① 자치권의 신장이다. 이 점에서 현행 지방자치법에 규정되어 있는 중앙정부에 의한 지방정부의 자치조직권에 대한 과도한 통제는 지방자치의 실현에 큰 장애요인이 되고 있다. ② 민주성의 강화다. 지방정부 조직이 변화하는 지역주민의 요구에 부응하고 지역주민의 '삶의 질'을 제고하기 위해서는 다양한 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 창구를 제도화하여 조직개편시 지역의 현지성이 적극 반영되도록 해야 한다. ③ 효율성의 증대다. 최소의 경비로 최대의 효과를 거둘 수 있도록 권한과 책임을 일치시키며, 업무의 전문화를 도모하며 유사·중복 업무를 통폐합해야 하며, 사무자동화에 따른 인력의 재배치에 초점을 맞추는 조직개편을 단행해야 한다. 급속한 산업화와 도시화의 결과 교통, 환경, 복지, 문화에 대한 업무는 계속 확대되어야 할 것이다. ④ 종합성의 확보다. 행정업무가 복잡해지고 전문화 되면서 조직의 수직적인 분화와 수평적인 분화가 촉진되고, 이에 따라서 업무가 세분화되고 있다. 따라서 이러한 분화된 업무를 효율적으로 조정하고 통합하는 부서가 필요하다.
따라서 이러한 지방정부 조직의 개혁방향에 맞추어서 세계화, 지방화, 정보화 시대에 걸맞는 생산적 조직을 창출해 내기 위해서는 지방정부가 수행해야 할 기능을 재검토하고 이에 기초해 조직구조의 개혁을 단행해야 한다. 그리고 이를 위해서는 행정환경의 변화와 현행 지방정부의 조직구조 사이에 존재하는 괴리를 진단하고 적합도를 높일 수 있는 방향으로 조직구조를 재설계해야 한다.
자치시대에는 주민들의 '삶의 질' 향상이 중요한 과제가 되고 있지만 아직까지 많은 분야에서 민원수렴이 잘 되지 않거나 민원처리의 지연으로 인해 주민 불만이 상존하고 있다. 이러한 문제가 해소되지 않고서 방치될 경우 지방정부에 대한 주민불신이 높아지게 된다.
따라서 리엔지니어링(reengineering)을 통한 업무처리 절차의 개혁이 이루어져야 하는데, 이를 위해서는 먼저 업무흐름의 병목부분을 진단하고 효율적인 해소방안을 강구해야 한다. 지방정부가 일반적으로 가지고 있는 업무처리과정의 증세와 병리현상은 <표 1>과 같다
그런데 업무처리절차의 개혁을 필요로 하는 조직에서 흔히 나타나는 현상으로는 첫째, 민원처리가 대부분 여러기관을 경유해야 하는 복합민원적 속성을 지니고 있음에도 불구하고 부서간 협조가 원활하지 못하다. 둘째, 주민들의 '삶의 질' 향상을 위해 도움이 되는 사업일지라도 부서할거주의로 인해 지연되거나 무산되는 경우가 많다. 셋째, 부서내 역할 분담이 명확하게 되어 있지 못해 문제가 발생하더라도 책임질 사람이 없다. 끝으로, 정보기술의 발달도 인해 업무처리 범위가 확대되었지만 행정부서가 지나치게 세분화되어 있다.
이러한 문제점들은 정보기술을 이용한 리엔지니어링을 통해서 상당부분 극복될 수 있는데, 중요한 몇 가지 업무처리 과정상의 리엔지니어링을 소개하면 다음과 같다.
① Data Base를 공유한다. 기존에는 정보는 한 시점에서는 단지 한 곳에만 존재하였으나 이제는 필요할 때 동시에 여러 곳에 존재할 수 있다. ② 전문가 시스템을 개발한다. 기존에는 전문가만이 복잡한 일을 수행하였으나 이제는 일반인도 전문가의 일을 할 수 있다. ③ 통신네트워크를 구축한다. 기존조직은 집권화와 분권화 중에서 어느 하나를 선택하도록 강요받았으나 이제는 양자를 동시에 추진해 나갈 수 있다. ④ 의사결정지원시스템을 개발한다. 과거에는 관리자가 모든 의사결정을 하였으나 이제는 모든 사람이 의사결정과정에 참여할 수 있게 되었다. ⑤ 무선통신 기술을 발달시킨다. 기존에는 현장직원이 정보를 받기 위해서는 일정한 장소를 필요로 하였으나 이제는 장소에 구애받지 않고 정보를 주고받을 수 있게 되었다. ⑥ 대화식 비디오디스크(화상전화)를 개발한다. 기존에는 민원인과의 접촉은 주로 대면에 의존하였으나 이제는 다양한 매체를 통해 민원인과 접할 수 있게 되었다. ⑦ 자동식별 및 탐지기술을 개발한다. 기존에는 사물의 위치를 파악하는데 많은 시간이 소요되었으나 이제는 사물이 스스로 자기의 위치를 알려 줌으로써 시간과 경비면에서 많은 노력을 덜게 되었다. ⑧ 고성능 컴퓨팅을 이용한다. 기존에는 계획의 주기적 수정만 가능하였지만 이제는 계획의 수시 변경이 손쉽게 이루어질 수 있게 되었다.
지방자치 시대를 맞이하여 지방정부가 지역주민들에게 양질의 행정서비스를 적기에 공급하기 위해서는 공무원들이 신바람나게 일할 수 있도록 기존의 비합리적인 인사제도를 개혁하지 않으면 안된다. 외형적으로는 전면적인 지방자치가 실시되었지만 그 속을 보면 지방공무원에 관한 인사권 조항이 지도·감독기관인 내무부의 소관사항으로 되어 있어 내용과 형식이 일치하지 않는 허울뿐인 지방자치로 전락할 가능성이 높다.
이러한 제도상의 모순으로 인해 자치단체장이 소속공무원을 지휘·감독하는데 많은 어려움이 있으며 이로 인한 지방공무원의 보신주의, 무사안일주의, 부정부패가 큰 사회문제로 대두되고 있다. 이러한 공무원의 복지부동과 부정부패는 지역주민의 '삶의 질'을 제고하는데 걸림돌이 되며 이러한 원인을 처방하기 위해서는 조직구조를 개편하는 것보다는 공무원이 신바람나게 일할 수 있도록 처우를 개선하거나 인사상의 각종 혜택을 부여하는 것이 중요하다.
최근에 지방공무원의 능력향상을 위한 각종 정책적 제안이 많이 제시되고 있다. 이들은 한결같이 우리나라 공무원의 국제경쟁력이 다른 선진국에 비해 뒤떨어지고 있으며 중앙공무원보다는 지방공무원의 능력수준이 더 낮다고 주장한다. 이러한 문제의 발생원인을 범주화해 보면, 중앙정부 중심의 인사행정풍토, 일반행정가(generalists)를 중심으로 한 인사 및 조직관리, 그리고 자율성과 유연성을 결여한 인사관리체제로 요약할 수 있다.
1) 지방공무원 인사제도의 개선
지방자치가 전면적으로 실시되었음에도 불구하고 아직도 지방정부의 중앙정부에 대한 관계는 종속적 지위에서 벗어나지 못하여 감독·통제·명령위주의 중앙집권적 인사행정이 고수되고 있다. 또한 21세기의 국제사회질서는 FTA(자유무역협정), 우루과이라운드, WTO체제를 중심으로 하는 자유무역주의 이념과 그린라운드를 중심으로 하는 지속가능발전 이념을 두 축으로 하여 재편될 움직임을 보이고 있다. 하지만 급격한 환경변화에도 불구하고 대다수의 지방공무원들은 여전히 비전문화되어 있고 삼무주의(三無主義 : 예산없다, 법령없다, 선례없다)에 안주하고 있어 이들 공무원들의 의식개선에 대한 획기적인 조치가 취해지지 않으면 지역주민들의 '삶의 질' 제고는 기대하기가 어려운 실정이다.
우리나라 지방공무원 제도의 구조적 문제점은 ① 1949년도 지방자치가 실시된 이래 지방자치단체내 공무원이 국가직 공무원과 지방직 공무원으로 이원화되어 있어 국가공무원이 지방고위직을 점하고 있다. 앞으로 지방자치가 안정궤도에 들어서게 되면 지방고위직은 지방공무원으로 보해야 하며 이렇게 함으로써 지역의 우수두뇌가 중앙으로 유출되는 것을 방지할 수 있다. 이들은 단체장의 의사에 관계없이 중앙에서 일방적으로 파견된 국가공무원에 비해 지역의 현안문제에 정통할 뿐 아니라 열의를 가지고 이러한 문제해결에 몰입할 가능성이 높다. 또한 동일직급의 국가공무원과 지방공무원의 차별보직으로 인해 지방공무원의 사기가 많이 저하되어 있는 데, 직급체계의 바람직한 조정을 통해 지방공무원의 사기를 진작시킬 필요가 있다.
② 시·도, 시·군·구, 읍·면·동별로 공무원이 계층화되어 있다. 이러한 수직적 계층화 현상 때문에 일반 주민과 가장 접촉이 빈번한 읍·면·동 직원의 사기가 가장 저하되어 있고 전문성이 부족해 이들 행정기관을 이용하는 주민들의 요구에 능동적으로 대처하지 못하고 있다. 앞으로 시·군 본청 직원과 읍·면·동간의 활발한 인사교류를 통해 이들 말단 관청에 근무하는 지방공무원의 사기를 높여 주는 방안을 적극 강구해야 한다. 지방공무원은 지역주민의 공복이라는 생각을 가져야 되며 더 이상 상급기관이 하급기관에 군림하려고 하는 특권의식은 버려야 한다.
③ 전체 지방공무원 중 일반직 공무원이 차지하는 비중이 매우 높은 데, 행정의 전문성을 높이기 위해 현재의 미분화된 직위분류를 세분할 필요가 있다. 도시화, 산업화로 인해 도시행정 자체가 고도로 복잡성을 띠고 있음에도 불구하고 행정직렬 하나에 58% 정도의 인력이 집중되어 있고 또한 순환보직이 빈번하게 일어나 전문성을 축적하기가 어렵다.
이러한 문제점을 해소하기 위한 하나의 방안으로 일반직과 기술직간에 존재하는 불평등을 최대한 줄이는 한편 국제화, 정보화 시대에 발맞추어 일반행정직을 직급별로 대폭 축소하고 연구·기술직 및 사회복지직을 보강할 필요가 있다.
④ 지방공무원의 능력발전을 위한 교육훈련 관련법의 미비를 들 수 있다. 지방공무원 교육훈련에 관한 독자적 법규가 미비하고 지방공무원 교육에 대한 중앙정부의 획일적 통제 및 운영으로 지역특성에 맞는 교육이 이루어지지 못하고 있다. 앞으로는 지방공무원 교육에 있어 양적 측면보다는 질적 측면에 보다 많은 관심을 가지고 지방정부가 주체가 되어 지역주민의 욕구에 부응할 수 있는 다양한 프로그램을 개발하도록 노력해야 한다.
⑤ 성과에 따른 보상이 주어지지 않는 인사관리 정책이 공무원의 전문성 함양을 저해하고 있다. 현대사회연구소가 실시한「공무원 의식조사」결과를 보면 전체 조사대상자의 20%만이 승진시 개인의 능력이 중요하다고 인식한 반면 36%는 연줄이 더 중요한 고려대상이 된다고 응답하였다. 정부에서 우수공무원을 발굴하기 위해 주어지는 각종 훈·포장이 업적에 의해서가 아니라 조직내 연공서열에 의하여 결정된다는 것은 공공연한 사실이다. 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 근무성적이 실적에 따라 올바르게 평가될 수 있도록 타당성있는 평가지표를 개발해야 하며 평정자의 주관적 가치가 개입되는 항목은 최대한으로 줄이는 방안을 강구해야 한다. 또한 이러한 업적평가가 공무원의 봉급수준에 연계될 수 있도록 하는 방안도 강구해야 한다.
2) 지방공무원 행태의 개선
현재 수많은 행정문제들이 산적해 있음에도 불구하고 지방공무원들의 행정업무 수행방식은 고답적 자세를 벗어나지 못하고 있다. 이러한 원인은 앞에서 언급한 제도상의 요인에서도 찾아볼 수 있지만 공무원의 개인적 특성에서 비롯된 행태상의 요인도 크다.
① 지난 60-70년의 개발년대에는 나타나지 않았던 중앙정부나 지방정부 공무원들의 무력감과 무기력이 공직사회에 만연하고 있다. 행정업무는 복잡·다기화되고 문제 해결에 전문성을 필요로 하나 공무원의 능력은 이에 크게 미치지 못한 데서 그 원인을 찾을 수 있다.
② 무사안일, 보신풍조, 삼무주의가 지방공무원 사이에 만연되어 있다. 지방정부의 경쟁력을 키우기 위해 조기퇴직과 명예퇴직제를 도입하고 있으나 무능한 사람만 남고 쓸만한 사람은 나간다는 자조적 비판이 제기되고 있다.
③ 행정환경의 변화로 인해 일부 부서의 업무는 통폐합되어야 함에도 불구하고 관료들의 자리보존 성향으로 인해서 행정기관의 비효율성이 높아지고 있다. 특히 지방행정기관은 수직적 분화가 너무 많이 이루어져 필요이상으로 중간 및 하급관리자가 많으며 이들은 지위보전을 위해 조직목표에 별로 도움이 되지 않는 업무를 만들어 내는 경우가 흔히 있다. 그 결과, 일선 사업부서에는 인력이 부족하고 지원부서에는 인력이 편중되는 기현상이 발생한다.
④ 공직에 대한 사회적 존경심이 떨어짐에 따라 공무원의 사기가 저하되고 있으며 이로 인해 업무수행에 대한 몰입도가 갈수록 낮아지고 있다. 게다가 공무원의 주관적 통제 메카니즘인 행정윤리 의식마저 결여되어 공직을 이용해 치부를 하려고 하는 사람들까지 나타나고 있다.
⑤ 지방공무원 사이에 불신풍조 및 냉소주의가 팽비해 있다. 유능하고 책임감있는 동료공무원들이 소신감을 갖고 일할 수 있도록 용기를 북돋아 주는 것이 아니라 냉소적으로 비하하고 흠집을 내려고 하는 풍조가 성행하고 있다. 지방자치시대이후, 지역이기주의가 팽배하면서 이러한 현상은 더욱 심화되고 있으며 이로 인해 주민 '삶의 질' 향상은 뒷전으로 밀려나고 있다.
⑥ 일부 지방공무원들 중에는 주민의 '삶의 질' 제고라는 공익적 목적보다는 지역내 영향력 있는 사람들과 결탁해 자신의 사익을 채우는 데 몰두하는 사람들이 있다. 이러한 공무원들에게 있어서 각종 임용 및 승진시험은 그들의 사익추구를 도모하는 하나의 도구역할 밖에 하지 못한다.
앞에서 언급하였듯이, 유능한 지방공무원의 확보는 주민의 '삶의 질' 제고와 밀접한 관계를 맺고 있다. 이를 위해서는 두 가지 수단이 동시에 병행되어야 한다. 즉, 유능한 공무원이 행정기관에 활착할 있도록 여러 가지 제도적 조치를 강구하는 한편, 지방공직 사회에 뿌리깊이 박혀있는 관료들의 부정적 행태와 불신풍조를 척결하고 바람직한 행정풍토를 조성해 나가야 하는 것이다.
Ⅵ. 지방정부의 대외적 혁신과제
지방정부의 대외적 개혁의 기본방향은 서비스의 분배를 형평에 맞게 하며, 지역주민들의 서비스 욕구에 민감하게 반응하도록 하며, 질적 양적으로 충분한 수준의 서비스를 공급하며, 주민들의 창의성이 행정으로 인해서 제약되지 않게 하며, 주민들의 참여욕구를 극대화할 수 있도록 행정체계를 확립하는 것이다. 그리고 이를 위한 실천적 과제는 ① 서비스의 내용별로 최적의 서비스전달체계를 구축한 '효율적인 행정' ② 행정의 역할범위의 재조정, 행정규제 및 행정지도의 완화를 통한 '작은 행정' ③ 적극적인 공공관계를 통한 '열린 행정' ④ 주민들의 참여를 적극적으로 조장하는 민주적인 '참여행정' ⑤ 주민들의 통제에 순응하는 '책임행정' ⑥ 행정서비스의 생산과정에서 민간부문과 공정하게 겨루는 '경쟁하는 행정' ⑦ 적극적인 인적·물적 자원을 통해서 주민복리를 실현하는 '풍요로운 행정'을 구현하는 것이다.
효율적인 서비스전달체계를 통해서 공급자와 수혜자가 적절하게 매개되어야 양질의 행정서비스가 제공될 수 있다. 이러한 서비스전달체계의 원칙에 관해서는 그동안 주로 사회복지서비스 분야를 중심으로 다양한 논의가 있었는데, 대체로 통합연계성의 원칙(서비스 공급조직들 간의 조정과 협조가 어느 정도 되고 있는가), 합리적 기능배분의 원칙, 전문성의 원칙(서비스전달 인력의 전문성), 수혜자참여의 원칙, 접근가능성의 원칙(서비스에 대한 지리적 접근, 정보에 대한 접근, 서비스대상 선정절차에 대한 접근이 어느정도 용이한가), 거주지특성의 원칙(지역특성에 따라서 다양한 서비스가 제공되고 있는가) 등이 언급되고 있다.
3. 작은 행정 : 역할범위의 재조정, 행정규제 및 행정지도의 완화
그동안은 관존민비의 권위주의적 전통, 행정주도의 개발전략, 대규모의 사회개혁운동, 행정의 민간불신, 민간의 의존주의적 행태 등이 복합적으로 작용하여 행정이 민간을 압도하는 형태였다. 그 결과 행정과 민간부문간의 불균형, 민간의 자율성과 창의성 저해, 과잉개입으로 인한 정부팽창과 재정압박 등의 폐단이 초래되었다.
그러나 이제는 지방행정도 민간의 역량을 신뢰하고 민간의 역할을 재고하는 방향으로 전환되어야 한다. 그리고 이는 궁극적으로 민간의 자원과 창의성을 최대한 활용함으로써 작은 정부기구와 인력으로서도 지속적으로 양질의 서비스를 제공하기 위한 것이다.
이를 위해서는 구체적으로 ① 행정관료의 근본적인 발상전환이 필요하다. 민간에 대한 신뢰를 갖어야 하며, 정부개입의 축소로 인하여 과도하게 발생할 수 있는 혼란상황에 대한 관용이 필요하다. 권한을 축적하고 규제를 조장하던 행정에서 봉사하고 지원하는 행정관(行政觀)으로 전환해야 한다. 그리고 민간도 책임의식, 주인의식, 자율의식을 갖어야 한다. ② 행정의 기능범위를 축소한다. 지금까지는 행정의 개입범위가 깊고 넓었던 행정국가하의 '큰 정부'의 시대였다. 그러나 이러한 큰 정부는 궁극적으로는 정부실패를 초래한다는 것이 입증되기 시작하고 있다. 따라서 점진적으로 정부의 개입범위를 축소해야 할 시점에 와 있다.
③ 정부규제를 크게 완화한다. 본래 정부규제는 자원의 최적배분을 통해서 국가전체 차원의 능률성을 제고하며, 사회적 대립을 조정하고 사회적 약자를 보호함으로써 사회적 형평성을 제고할 수 있다는 점에서 긍정적인 기능이 있다. 그러나 우리의 문제는 규제의 범위가 워낙 광범위하고 강력한 것이어서 민간의 창의성 저해는 물론, 시장의 기능을 근본적으로 위협하고 있다는데 심각성이 있다. 물론 이렇게된 데에는 권위주의적 행정행태, 민간에 대한 불신, 정부주도형 경제개발, 규제에서 파생되는 이권의 향유, 자치의식의 미정착 등의 요인들이 복합적으로 작용하였다. 그러나 지방자치시대인 지금은 이러한 정부규제는 합리적으로 재조정되어야 할 것인 바, 그 방향은 경제적 규제와 사회적 규제를 구분하되, 경제적 규제 중에서도 과도한 사전적 규제(인허가 등의 진입규제, 요금규제 등)는 최대한 폐지하고, 꼭 필요한 경우에는 사후적으로 결과를 심사평가하는 사후적 규제로 전환할 수 있도록 해야 한다.
④ 행정지도(administrative guidance)를 합리화한다. 행정지도는 '공무원이 그의 관할내에서 어떤 행정목적을 달성하기 위해서 시민에게 영향을 미치는 행동으로서 법적구속력을 직접 수반하지 않는것'이다. 본래 이러한 행정지도는 행정의 적기성과 상황적시성을 제고하며, 간편성과 원만화를 촉진하며, 행정의 은밀성을 도모할 수 있다는 점에서 장점이 크다. 특히 우리의 경우는 급격한 환경변화와 이로 인한 빈번한 정책변동, 외래의 법제와 현실간의 괴리, 지속적으로 전개된 대규모의 사회개혁운동(국가재건운동, 새마을운동, 서정쇄신운동, 사회정화운동 등) 등의 이유로 인해서 행정지도는 광범위하게 시행되어 왔다. 예로서 년초마다 반복되는 음식료 및 목욕료 등의 개인서비스 요금인상에 대해서 행정은 각종의 보상적 및 강제적 권력을 배경으로한 행정지도를 통해서 요금인하를 종용해 왔다.
그러나 문제는 이러한 행정지도가 법치주의 정신을 훼손함은 물론 행정의 과도한 확장, 형평성의 저해, 행정부패의 조장, 행정의 비밀주의 강화 등의 폐단을 초래하고 있다는 점이다. 더구나 빈번한 행정지도는 형식화되고, 주민들의 일상생활에 지장을 초래하는 과잉부담으로 작용하게 되는 것이다.
따라서 비밀의 보장이 필요한 부분(예로서 윤락여성의 계도, 에이즈 환자의 관리 등)과 환경변화에 대한 신속한 대응이 필요한 부분 등을 제외하고는 규제적 성격의 행정지도는 가급적 축소하며(예로서 단속공무원들의 관례적인 시설지도, 위생지도 등), 대립적인 이해관계를 조정하기 위한 조정적 행정지도(예로서 농지구획 등을 둘러싼 주민들간 갈등 등), 시민의 이익증진을 위한 봉사적인 성격의 촉진적 행정지도(예로써 축산농가에 대한 기술지도 등)를 위주로 하는 행정지도로 전환해야 한다.
공공관계(PR : public relations)는 '행정이 국민들에게 행정정보와 사실을 자발적으로 공개하고, 이를 통해서 상호간에 합리적인 의사소통관계를 형성함으로써 행정에 대한 이해를 증진시키며, 협조의 관계를 유지하기 위한 행정활동'이다. 이러한 공공관계는 이를 통해서 주민들의 요구에 민감하게 반응하며, 주민의 불만을 해소하고 신뢰와 지지를 획득할 수 있으며, 주민의 알권리를 충족시켜 준다는 점에서 중요한 의미를 갖는다.
따라서 지방자치제의 실시이후 대부분의 지방정부는 공공관계의 주무부서에 해당하는 공보관실의 인력과 예산을 확대하고, 홍보 및 보도기능을 강화하는 등 공공관계를 강화해 왔다. 그러나 문제는 현재 지방정부의 공공관계는 수평성·의무성·상호교류성·객관성·교육성이라는 공공관계의 바람직한 성격을 제대로 갖추지 못하고 있다는 점이다. 즉, 지방정부의 공공관계는 아직도 일방적인 계도(예로서 반상회의 자료 배포)와 시혜의 성격이 강하며, 객관적인 사실보다는 현실을 미화하거나 잘된 부분만을 중점적으로 공개하며(따라서 현황공개보다는 계획위주의 홍보가 주류를 이룸), 건전한 여론형성에 기여하는 교육적 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 더구나 지방정부의 공보 기능이 지방선거를 의식하여 단체장의 동정과 업적을 선전하는데 치중하고 있는데, 이는 전시행정의 구태를 못벗어난 낭비적인 것이다.
따라서 향후는 공공관계를 정부가 필요할 때에 시행하는 단기적이고 간헐적인 것이라는 타성을 버리고 장기적이고 계속적인 과정으로 이해를 해야 하며, 담당인력들의 전문성을 제고하도록 하며, 단순한 홍보자료 발간의 차원을 넘어서 전시회·시청각자료·공청회·시범활동·적극적 대민접촉 등의 다양한 방법을 활용할 수 있어야 한다. 그리고 전시적인 공공관계를 지양하고 적극적으로 의견을 수렴할 수 있어야 하며, 정보공개를 통해서 동원과 설득위주에서 자율적인 판단을 가능하게 하는 공공관계가 되어야 할 것이다.
행정에서의 주민참여(citizen paricipation)란 '주민들이 그들의 일상생활에 영향을 미치는 행정행위에 대해서 일정한 통제를 가하기 위해서 주로 정책결정과정에 참여하는 것'이다. 이러한 주민참여는 행정과정에 주민의 의사를 반영하고, 주민들에게도 행정책임을 분담시킴으로써 주민의 협력과 지지를 제고하며, 행정의 독선을 견제하며, 행정의 합리성과 신중성을 제고함으로써 행정 서비스의 대응성을 높일 수 있다. 그리고 주민의 입장에서도 참여를 통해서 심리적 욕구를 충족하고, 주체성을 회복하며, 권리침해를 방지하며, 정치적 역량을 제고할 수 있다.
그러나 주민참여가 가지는 이러한 장점들에도 불구하고 아직까지 우리나라 지방행정에서의 주민참여는 아른쉬타인(Arnstein)의 주민참여 단계에 의하면 비참여단계 내지는 명목적 참여단계에 머무르는 수준이라고 볼 수 있다.
이렇게 된 데에는 관료들의 권위주의적이고 폐쇄적인 행태, 주민들의 전문성과 참여의식 부족, 유명무실하고 의무적인 참여, 참여를 조장하는 제도적인 장치의 미흡 등의 요인들이 복합적으로 작용하였다. 따라서 현실적으로 공청회나 자문위원회 등을 제외하고는 주민들의 공식적인 참여기회는 거의 봉쇄되어 있으며, 더구나 이러한 공청회나 자문위원회 역시 실제의 운영면에서는 주민참여의 이상을 실현하는 것과는 거리가 멀다.
따라서 지방행정에서의 주민참여의 과제는 적어도 Arnstein의 분류에 따르면 6단계인 협력단계의 수준에는 이르도록 하는 것인데, 이를 위해서는 행정의 개방화가 촉진될 수 있는 행태 및 제도적 개선이 선행되어야 하며, 주민의 입장에서는 전문성·적극성·사명감이 필요하다. 그리고 주민옴부즈만 제도를 보다 실질화하되, 옴부즈만을 소수의 전문가 위주로 구성할 것이 아니라 일반주민들을 광범위하게 참여시킬 수 있어야 한다. 그리고 반상회와 공청회 등의 기능도 홍보위주 기능에서 토론과 의견수렴의 장으로 실질화하며, 이른바 관변단체와 소수의 지역유지들을 중심으로 운영되는 각종 지도위원이나 운영위원의 위촉을 개방화하여 일반주민의 참여기회를 확대해야 할 것이다.
지방정부의 행정활동은 주민들의 의사에 반하지 않고 일정한 행위기준에 따라야 하는데, 이 점에서 지방정부는 주민에 대해서 도의적 책임(responsibility), 법적 책임(accountability), 정치적 책임(responsiveness)을 동시에 지고 있는 것이다.
물론 이러한 책임은 자율적으로 준수되는 것이 가장 바람직했으나, 현실적으로는 그렇지가 못하다. 따라서 흔히 행정책임과 행정통제는 표리의 관계에 있다고 주장되며, 다양한 행정통제 중에서도 외부적 민주적 정치적 통제의 성격을 갖는 것 중에서 대표적인 것이 주민통제(citizen control)이다. 특히 외부통제 중에서 입법통제와 사법통제의 실효성의 점차 저하되고 있는 시점에서 주민통제의 중요성이 강조될 수밖에 없는데, 그 방법으로는 주민총회나 직접청구 등의 직접통제, 정당이나 이익집단을 통한 통제, 매스컴을 통한 통제, 선거를 통한 통제, 정부위원회나 공청회 참여 등을 통한 통제, 시위 등을 통한 통제 등 다양하다.
그런데 문제는 현재 우리의 지방행정에서는 이러한 주민통제의 장치들이 효율적으로 작동하지 못하고 있다는 점이다. 우선, 주민총회나 직접청구제도는 제도화가 되어 있지 못하며, 주민들이 정당이나 이익집단을 통해서 행정을 통제하는 것도 실효성이 약하다. 우리나라 정당들이 이익결집(interest aggregation)의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있음은 물론, 중앙집권적 정당구조하에서 지역주민들의 이해를 정책과정에 반영하기에는 한계가 있다. 이익집단 역시 부문이해에 몰두해 있으며, 행정으로부터 수혜를 입는데만 급급할 뿐 행정을 통제하는 기능은 제대로 수행하지 못하고 있다.
따라서 주민참여를 제고하기 위해서는 우선적으로 정부와 주민 양자가 사회적 다원성과 이견에 대한 관용이 있어야 하며, 민주주의의 절차적 중요성에 대한 합의가 있어야 한다. 그리고 주민들로서는 적극적인 참여의식과 주인의식이 구비되어야 한다. 이러한 바탕위에서 주민참여를 보장하고 실질화하는 제도적 장치들이 구비되어야 하는 것이다.
민영화(privatization)의 개념에 대해서는 이를 광의로 보느냐 협의로 보느냐에 따라서 논란이 많지만, 일반적으로는 '공공부분이 공급하던 공공서비스를 민간부분에 전적으로 또는 부분적으로 이전함으로써 궁극적으로는 서비스의 질을 향상시키고 정부의 역할을 축소시키고자 하는 일련의 조치들' 이라고 정의된다. 따라서 협의의 민영화로 논의되는 정부시설이나 자산의 매각, 계약행위(contracting out) 등은 민영화를 달성하기 위한 하나의 방법으로 볼 수 있다.
그리고 공동생산(coproduction) '공공서비스 공급과정에서의 정부와 시민들간의 상호협동적인 노력으로서, 서비스 생산과정상의 공동참여'이다. 따라서 민영화가 정부로부터 시민에게로의 생산주체의 이전을 강조하는데 비해서, 공동생산은 시민들의 참여유도를 강조하는 차이점이 있다.
정부서비스의 민영화와 공동생산에 대한 논의는 70년대 후반이래의 정부역할의 축소와 시장기능의 강화를 주장하는 신보수주의 물결과 맥락을 같이한다. 이후 80년대의 미국과 영국의 보수주의정권(레이건정부 및 대처정부) 하에서 '작은 정부론'과 결합되면서 행정개혁의 중요한 주제가 되었으며, 우리의 경우도 80년대 후반이후 전 정책영역에 걸쳐서 '작은 정부론'이라는 포괄적 논의하에서 민영화와 공동생산은 학계의 중요한 담론거리가 되었다. 이러한 민영화 및 공동생산의 장점은 행정서비스의 생산에서 시장경쟁을 도입함으로써 자원의 최적배분을 도모하고 서비스를 능률적으로 공급하며, 민간부문의 전문성을 활용할 수 있으며, 시민들에게 선택권을 부여함으로써 행정서비스의 질을 제고할 수 있으며, 관료제의 비대화를 억제할 수 있으며, 시장원리의 도입을 통해서 행정수요의 변화에 신속하게 대응할 수 있다는 점이다.
따라서 이러한 장점들이 크게 부각됨에 따라서 현재 지방행정 과정에서도 민영화 및 공동생산이 크게 활성화되고 있다. 예로서 사회복지 중에서 노인복지서비스의 경우를 보면, 유료노인시설(양로시설, 요양시설, 노인복지주택)과 노인여가시설(경로당, 노인교실, 노인휴양소)의 민간위탁 운영, 사회복지법인·종교단체·독지가 등에 의한 경로식당 운영과 이에 대한 정부지원, 노인무료목욕권 지급을 통한 민간시설의 이용, 경로우대 이미용소 지정, 노인능력은행 운영지원(노인회 도연합회 및 시지회가 운영책임), 노인공동작업장 운영지원(노인회 시지회, 경로당에서 운영) 등 많은 부분에서 행정서비스가 민간중심으로 공급되거나 정부와 민간이 공동으로 공급하고 있다.
그러나 이러한 민영화 내지는 공동생산이 성공적으로 시행되기 위해서는 적절한 조치들이 구비되어야 한다. 우선 적절한 평가체계와 지원체계를 구비해야 한다. 즉, 민영화 및 공동생산 대상 사업을 우선순위별로 잘 선정할 수 있어야 하며, 서비스 결과를 잘 평가하도록 해야 하며, 결과에 따른 사후조치를 취할 수 있도록 민영화의 목적이 구체화되어야 한다. 그리고 민영화된 지방행정서비스를 사용하는 주민들에 대해서 사용자부담제도나 구매증서제도(vouchers)등을 도입함으로써 일정액의 비용부담을 시키거나, 노인들에게 버스승차권을 지급하는 대신에 현금을 지급하는 등과 같이 서비스이용의 선택권을 확대할 수 있어야 한다. 그리고 영국에서 처럼 일정규모 이상의 정부사업은 반드시 민간부분과 경합시키는 '강제경쟁입찰제도'의 도입도 고려할 수 있는 시점이다.
결국, 요체는 그 동안 정부가 독점하여 일방적으로 공급되던 행정서비스를 민간과 경합시키며 민간의 참여영역을 확대함으로써 행정서비스의 질을 제고하며, 시민의 서비스 선택권을 강화하는 공공선택론적인 가치를 지방행정에 도입함으로써 주민들의 행정에 대한 만족을 증진시키며, 이로써 주민들의 '삶의 질'을 제고시키는 것이 경쟁하는 행정의 본질인 것이다.
8. 쾌적하고 풍요로운 행정 : 민간자원의 적극적 개발을 통한 복리행정의 구현
그동안의 지방해정은 산업 및 지역개발 행정분야와 내부적인 관리행정 분야에 기능과 인력이 집중되었다. 즉, 양적인 성장 측면에 지방행정의 중심이 있었던 것이다. 그러나 이제는 행정도 질적인 측면에도 보다 많은 관심을 기울여야 할 시점이며, 이에 따라서 주민의 쾌적하고 풍요로운 삶을 지원하는 사회복지행정, 보건행정, 환경행정 등에 대한 중요성이 증대하고 있다.
그러나 이러한 행정기능들의 중요성이 높아진다고 해서 행정기구·인력·예산을 무분별하게 확대하는 것은 현재 진행되고 있는 이른바 '감량행정'의 방향에는 역행하는 것이다. 따라서 우선은 행정의 우선순위를 합리적으로 재조정하여 행정기구·인력·예산을 재배치하는 방안을 고려할 수 있다. 이는 행정의 총량적인 규모를 확대함이 없이 내부적인 자체조정을 하자는 것이다. 그러나 현실적으로는 기능이 감축되는 분야에서는 큰 반발이 있을 것이며, 지방자치제하의 지방행정이 기획기능이나 지역개발기능 등을 무시할 수도 없는 것임을 감안하면 실효성이 적다고 보여진다.
따라서 보다 적극적인 방법은 그동안은 거의 방치되어 왔던 민간의 풍부한 자원들을 주민복리를 위한 행정분야에 적극적으로 활용함으로써 행정기구를 확대하지 않고서도 행정서비스는 질적 양적으로 향상시키는 방안이다. 여기서는 민간의 이용가능한 자원을 민간의 조직, 시설과 장비, 재원, 인력 등의 측면으로 구분하여 살펴보고자 한다.
① 민간의 조직 : 현재 사회복지 및 환경행정 분야의 민간조직은 사실상 어느 정책분야보다도 활발하게 활동하고 있다. 그러나 문제는 이러한 다양한 민간조직들을 행정서비스 공급과정에 적절하게 통합하지 못하고 있다는 점이다. 따라서 이러한 민간조직들을 잘 활용할 수 있는 방안은 적절한 요건을 갖춘 민간조직에게 과감하게 행정업무를 위탁하는 것인데, 여기서 예산지원이나 업무위탁의 기준은 정부에 대한 순응정도가 되어서는 안되며, 업무수행능력과 대표성 여하에 두어져야 할 것이다. 이점에서 이른바 '관변단체' 중심의 정부지원은 재고되어야 한다. 그리고 일단 활용된 민간조직에 대해서는 사후평가를 철저하게 함으로써 관례적인 지원이 되지 않도록 해야 할 것이다. 특히 사회복지 및 환경행정분야 중에서 규제관련 업무나 차별적인 서비스제공이 필요한 업무는 민간조직에 그 권한을 대폭적으로 이양함으로써 행정부담도 줄이는 동시에 서비스의 현실적합성을 높이는 것이 필요하다. 이점에서 현재 지방정부의 경우는 주로 내무국 사회진흥과에서 민간단체를 관리 동원하는 차원에 머무르고 있는데, 보다 적극적인 협조와 활용방안의 모색이 필요하다.
② 민간의 시설과 장비 : 이는 특히 사회복지서비스 분야에서 잘 이용할 수 있는 것인데, 실제로 현재 사회복지서비스의 상당부분이 민간시설을 이용하여 제공되고 있다(대표적인 것이 노인정이다). 향후 지방정부는 이러한 민간시설에 대해서는 수혜자들의 특성에 적합한 설계지원, 시설보강지원, 운영자금지원 등을 통해서 이러한 시설들이 서비스 공급에 적합하도록 배려해야 할 것이다. 그리고 기타의 민간 유휴시설들에 대해서도 세제혜택방안 등을 강구하여 적극적으로 활용할 수 있어야 할 것이다. 또한 민간의 전문적인 장비 등도 행정서비스 제공과정에 활용할 수 있는데, 예로서 환경관련업체나 지역대학 등과 협력체제를 구축함으로써 고가의 장비들을 활용할 수 있을 것이다.
③ 민간의 재원 : 현재 민간의 재원을 주민복지서비스에 충당할 수 있는 방안으로는 기업복지 재단의 지원, 결연사업을 통한 재정지원, 종교단체의 기부금, 이웃돕기성금을 통해서 조성되는 사회복지사업기금 등이 있다. 그러나 실제로는 민간의 재원 중에서는 적절한 용처를 찾지 못해서거나 아니면 제공된 재원이 적절하게 관리되지 못할 것이라는 우려 때문에 기부되지 못하고 있는 것들이 많다.
따라서 민간의 재원을 기부금이나 출연금 등의 형태로 행정서비스 제공에 보다 적극적으로 활용하기 위해서는 기부된 민간재원을 적절히 관리할 수 있어야 하며(예로서 일정한 수익을 올릴 수 있는 분야에 투자하여 기금을 관리하는 방안), 세제혜택을 확대함으로써 민간재원을 보다 적극적으로 유치하며, 민간의 독지가들에게 요(要)수혜자들의 현황에 대한 정보를 능동적으로 제공하며, 행정서비스와 재원을 잘 결연해 주며(예로서 출향인사들의 고향의 복지사업기부금 조성의 주선 및 관리), 사회복지시설 수용자들에 대한 후원금 제도를 활성화하며, 종교단체 등의 재산을 사회복지에 적극적으로 활용하도록 유도하는 등의 정책적 배려가 필요하다.
④ 민간의 인력 : 민간의 인적자원을 행정서비스에 투입할 수 있다면, 이는 행정인력을 확대하지 않고서도 행정서비스의 양과 질을 제고할 수 있는 효과적인 방법이다. 이를 위해서는 우선 현행의 자원봉사인력들을 보다 효율적으로 관리해야 하는데, 그 방향은 자원봉사활동을 필요로 하는 수요처에 제대로 능력을 갖춘 인력들을 적기에 공급할 수 있는 지원체계를 확립하는 것이다. 이 점에서 지방정부 수준에서의 자원봉사인력 관리는 그야말로 주먹구구식 관리에 불과하여(지방정부 수준의 사회복지협의회의 자원봉사자 관리능력도 마찬가지임), 수요와 공급을 제대로 결합시키지 못하고 있다. 다음에는 민간의 인력 중에서도 사회복지전문가, 환경전문가, 의사, 약사 등의 전문인력을 잘 활용하는 방안을 강구해야 한다. 그리고 환경감시원, 각종 상담원이나 지도위원 등의 민간 위촉자들을 단순하게 명망가 중심으로 구성하는 것은 지양해야 하며, 열성이 있고 능력이 있는 사람들을 중심으로 구성하고 이들의 실적을 적절하게 평가할 수 있어야 할 것이다. 또한 빈곤계층 등을 대상으로 하는 불요불급한 취로사업보다는 이들을 실질적인 서비스 인력으로 활용하는 방안도 강구해야 한다.
Ⅶ. 결론
지방행정개혁이 단순히 가시적인 제도와 조직개편만으로 그치지 않고 진정으로 지방화시대의 주역으로서 지방적 특성을 반영하면서 지역 간 균형을 유지할 수 있는 방향으로 전개되기 위해서는 지금까지 제시된 쟁점과 과제들을 해결할 수 있어야 한다.
과거 중앙집권적 시대 하에서 행정의 유일한 지상가치였던 능률과 성장 일변도의 양적 가치는 지방자치가 정착됨에 따라서 상당히 달라져야 함에도 불구하고, 아직도 지방정부 행정이념체계의 근간을 이루고 있다. 앞으로 지방정부가 주민들의 '삶의 질' 향상을 위한 적극적 역할을 수행하려면 대내적으로는 조직구조, 공무원의 행태, 업무과정의 개선을 통해서 다양한 행정가치들을 조화할 수 있어야 하며, 대외적으로는 효율적인 행정, 작은 행정, 연린 행정, 참여하는 행정, 책임지는 행정, 경쟁하는 행정, 쾌적하고 풍요로운 행정을 구현해 나가지 않으면 안된다.
지방화시대의 지방행정개혁의 이념과 과제는 지방정부에 의해서만 성취될 수는 없는 것이기에, 조직의 개편과 더불어 그 조직의 틀안에서 종사하는 모든 마음 가운데 개혁을 위한 새로운 동기 형성이 필요하며, 그들의 행정절차가 권위주의에서 탈피하여 주권자인 시민에게 봉사하겠다는 민주적이고 능동적인 의식과 자세로의 전환이 있어야 한다. 공직사회가 무사안일의 매너리즘에서 벗어나 국민의 진정한 공복으로 거듭 태어나기 위해서는 조직이나 인사개혁 등의 현안문제 해결에 앞서 공무원 개개인의 의식변화, 즉 사고의 대전환이 필수불가결하기 때문이다. 자기변혁없이 지방화를 위해 뛸 수는 없는 것이다.
주민의 입장에서도 건전한 시민정신의 함양과 윤리의 제고, 적극적인 참여의식 등이 성숙될 때에만 소기의 성과를 기할 수 있다.
그러므로 실제의 지방행정개혁은 현행 지방행정의 문제점과 장래의 변동을 충분히 고려하여 지방행정의 기본이념 아래 단계적·점진적으로 신중하게 이루어져야 할 것이며, 진정한 지방정부의 혁신을 위하여는 지역주민, 지방의회, 지방자치단체가 지역공동체라는 유대의식을 가지고 주민들의 '삶의 질' 제고라는 궁극적 가치의 달성을 위해서 상호신뢰하고 협조하는 분위기를 만들어 나가야 하는 것이다.
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